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“新农保”应该按照公共财政的要求，从农村生产力发展水平和农民非农化程度的实际出发，采取由经济发达地区向经济欠发达地区、由富裕群体向广大农民逐步推进的策略发展

中国农村的社会养老保险制度探索始于1986年，1991年在全国范围内进行试点。迄今为止，全国已有5442万农民参保，积累保险基金310亿元，有301万参保农民领取养老金。
　　

如何评价这样一个全国范围内的农村社会养老实验？劳动和社会保障部农保司司长赵殿国认为，其初衷是良好的，但结果未如人愿，其中有许多经验教训值得总结和吸取。
　　

赵殿国自上世纪90年代起至今，长期负责全国农保工作的政策制定、管理和研究，亲历了这次农保实验的整个过程。反思过去，他认为，有关方面的认识并不统一，对农村社会养老保险工作应不应该搞、在什么范围搞、应该怎样搞，始终未形成共识，致使许多必要的配套政策无法出台。更重要的是，由于政府对农保缺少应有的投入，该方案被学者批评为“农民自己出钱养自己的社保试验”。
　　

早在1998年，有关文件提出“对已经开展的农村社会养老保险要进行清理整顿”之后，多数地方这项工作基本处于停顿和等待、观望状态。当时全国多数省级行政区已将农村社会养老保险管理职能划入劳动保障部门，但半数省级农保机构被撤并；特别是多数市、县级单位和乡镇还未划转，形成劳动保障部门没有接、民政部门不好管的状况。
　　

“在清理整顿中，还有许多地方政府强行向农民退保。这事实上是政府单方面毁约，本质上是政府对农民的失信。”赵殿国说。
　　

除了制度设计和管理上存在的问题，赵殿国认为，更大的风险来自基金本身。由于基金运营渠道较窄，主要是存入银行和购买国债，运营效率较低，保值增值难度很大。加之中国资本市场发育不健全，监管不到位，农保基金的一些正常投资由于金融机构被关闭而无法收回，有关部门迄今尚未拿出善后办法。
　　

此外，基金管理层次太低，大部分在县级管理，挪用基金的现象时有发生，使得基金长期以来处于慢性损耗的状态中。
　　

尽管当年的农村社保实验未能成功，但赵殿国坚信，建立农村社保制度非常必要。他认为，建设社会主义新农村，建立和完善农村社保是题中应有之义，但应该分阶段、分地区积极稳妥地推进。
　　

具体而言，他认为，“新农保”应该按照公共财政的要求，逐步增加财政投入和补贴，从农村生产力发展水平和农民非农化程度的实际出发，采取由经济发达地区向经济欠发达地区逐步推进、由富裕群体向广大农民逐步推进的策略，以农村城镇化进程较快的地方为重点，积极建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的新型农村社会养老保险制度。
　　

当前，应着重研究制订被征地农民、进城务工经商农民、小城镇农转非人员和农村计划生育对象的养老保险办法，率先将有条件的群体和地区纳入社会养老保险体系，逐步建立起覆盖范围比较广泛、保障水平逐步提高、保障方式多层次、资金来源多元化、制度法制化、管理规范化、服务社会化的新型农村社会养老保险制度。
　　

“在新阶段建立农村社保，政府应该承担起应有的责任，一言以蔽之，就是‘政府主导，财政补贴’。”赵殿国说。■

中国“农村社会养老保险”的试点、实施与变迁

◆1991年5月，民政部经国务院领导批示同意，决定选择20个县进行“农村社会养老保险试点”。
　　

◆1992年1月3日，民政部正式下发《县级农村社会养老保险基本方案》，强调农保“坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”，并实行个人账户、基金预筹、储备积累的模式。
　　

◆1992年9月15日，民政部发文要求：“东部富裕地区和大中城市的试点县区要全面启动；中部地区大部分县启动；西部地区凡具有条件的试点县（市、区）都要启动。”当时，全国已有29个省区市的800多个县（市、区、旗）开展农保工作。　
　　

◆1994年1月，民政部设立“农村社会保险司”。
　　

◆1995年10月，国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》（国办发[1995]51号）。文件要求：“现阶段养老保险基金主要通过购买国债和存入银行增值，任何部门都不得挪用或用于直接投资。”
　　

◆1997年11月，中央发出19号文件，决定整顿金融秩序，并成立了12个整顿小组。整顿保险业工作小组是其中之一，农村社会养老保险整顿列为该小组的第三专题组。
　　

◆1998年6月，国务院办公厅印发《劳动和社会保障部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，明确农保职能划转到劳动和社会保障部，并在劳动和社会保障部内设立农村社会保险司。
　　

◆1998年8月3日，时任国务院副总理温家宝在整顿保险业工作小组办公室上报的《对农村养老保险的不同意见》上批示：“农村目前尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，对这个问题应该十分慎重。”8月5日，时任总理朱镕基批示：“农村实行社会养老保险不具备条件，同意家宝同志意见，要逐步过渡到商业保险。请按此协调后，报总理办公会议讨论。”
　　

◆1999年7月2日，《国务院批转整顿保险业工作小组〈保险业整顿与改革方案〉的通知》（国发[1999]14号），提出“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的‘农村社会养老保险’，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”
　　

◆1999年12月，劳动和社会保障部向国务院上报《整顿和规范农村养老保险工作方案》，是为第一个整顿方案。其基本思路是：对不具备条件的地区，做好清退等善后工作；对有条件的地区，继续探索和试验；对尚未开展农保工作的地区，不再开展农保业务。但由于其他部门认为没有体现国务院关于农保要向商业化过渡的精神，该方案搁浅。
　　

◆2000年10月，劳动和社会保障部起草《整顿和规范农村养老保险初步方案》，是为第二个整顿方案。其基本思路是政府定政策，市场化运营。在有条件推行农保的地区，政府只负责农村养老保险的政策制定和宏观监控，具体经办机构与政府主管部门脱钩，或由一家营业网点较多、实力较强的国有商业人寿保险公司接管，或单独组建农村养老保险公司。劳动和社会保障部正式发函征求意见，有关部门对农村养老保险能否及如何向商业保险过渡仍未形成共识，该方案胎死腹中，没有公开。
　　

◆2001年，劳动和社会保障部在总结前两个方案的基础上，形成了第三个方案：有条件的地区，继续完善规范农村养老保险制度，政府主管部门要转变职能，调整政策，加强监管；业务经办和基金管理运营逐步市场化。不具备条件的农村地区，当地政府可视情况决定退保。但由于内部征求意见时，各部委没能达成一致，最后也不了了之。
　　

◆截至2002年2月，农保管理体制仍未理顺。全国有24个省份将农村养老保险机构职能划入劳动和社会保障部门，其中单独设农村养老保险处的有13个；没有单独设农村养老保险处，行政职能合并到养老保险处或社会保险处的有11个。
　　

农保职能已从民政部门划出，劳动和社会保障部门未接业务、机构和人员的有四个，职能机构和人员明确留在民政部门的有三个。大多数地、县两级农村社会养老保险机构还在民政部门等待移交，乡级农村社会养老保险管理尚待明确。
　　

◆2002年11月，中共十六大报告提出：“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度。”据此，劳动和社会保障部决定，先研究制定适合于进城务工农民、被征用土地的农民以及农转非人口的养老保险制度，然后再逐步过渡到其他农村人口。

◆2005年上半年，除了宁夏农保尚未完成交接工作，全国农保的省级管理体制已基本理顺。但除了北京、上海、浙江、山东、江苏等省份，全国绝大多数省份，市、县农保机构和工作依然没有移交劳动和社会保障部门，乡镇一级的农保工作处于停顿状态。

 
《财经》杂志162期同组封面文章：

农保不相信乌托邦  http://caijing.hexun.com/text.aspx?sl=2319&id=1702290

陆磊：农村社保实验教训  http://caijing.hexun.com/text.aspx?sl=2319&id=1702320

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