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风险分担失衡、不对等的再谈判机制，集中体现了政府治理在农村社会的失效

　　
从本质上看，农村社会养老保险15年实验的失败，并非通常意义上的社会保障体制的失败，也非政府财力不足所致，其实质是政府治理的结构性问题在农村社会的集中体现。
　　

我国农村社会养老保险基本参照完全基金制的设计思想，此类保障实际上是一种带有商业保险性质的储蓄。因此，政府财力并非导致农村社会养老保险难以为继的主因。但是，只要是社会保险就必然与财政收入直观挂钩的习惯性思维，似乎总是主导着我们的认识。

农村社会养老保险的失败主因在于三个层面：

一是金融风险分担机制在保险的主办者与投保人之间没有明确界定，导致事实上资金运作权在政府主管部门手中，但所有风险由投保人承担的不对称局面；
　　

二是政府主管部门在事后面对不可控的利率风险以及可控的操作风险，既缺乏足够的风险管理能力，又缺乏相应的政府部门之间、各级政府之间对风险的合理分担；
　　

三是在社会保险的运作机构与投保人之间，前者拥有任意更改合约的再谈判权，后者只能被动接受，这就造成了行政声誉的损害。

政府推动下官办商业保险的风险分担机制失衡

毫无疑问，1992年农村社会养老保险模式的提出，是为了解决农民社会保障问题。然而从方案看，却存在着制度设计上的基本弊端——政府推动的完全基金制，实质是中央政府部门直接要求农民以强制储蓄的方式实行自我养老保险。
　　

问题在于，由于带有某种强制性，“储蓄”所归集的养老基金却并非由真正的商业性机构经营，而是由隶属民政系统的农保经办机构管理，这就导致了制度运行上的扭曲。
　　

首先，由于“政策扶持”并不明晰，农户完全可以通过个体的储蓄行为、而非必须通过缴存养老保险金的方式实施自保。
　　

其次，农户所面临的金融风险高于金融机构存款。毕竟，无论存放信用社、邮政储蓄还是国有银行，至少在当时乃至目前，存款机构的个人债务（包括本金和法定存款利息）属于受国家货币当局全额担保的范围；而农村社会养老保险经办机构不属于金融机构，因而不能被纳入百分之百的担保范围。于是，出现了一种目前看起来颇为怪异的局面：在政府推动的农村养老保险机制下，出现了金融资产配置劣化的局面。
　　

第三，对参与保险的农户而言，貌似具有吸引力的是集体补助，这是所谓社会养老保险惟一看起来具有“社会”性质的地方。
　　

但是，农村集体经济的基本性质，是集体财产的共有制和集体经营收益的分享制，在具有良好公共治理的集体经济中，本来其收益就应该归农户所有。
　　

因此，这种社会性质充其量仅仅符合社区合作的特征。但致命的问题是，社区合作必须坚持的社区成员共有和共同治理的基本法理要求，却为地方民政系统的官办所取代。
　　

以上分析告诉我们，政府职能与出发点的不一致，必然将造成治理的扭曲和最终的财务恶果。

治理失效所形成的市场风险和操作风险

观察农村社会养老保险实验的失败，事实与原因存在某种认识上的“倒挂”。比如，流行的观点是，由于我们的保险经办机构没有能力预计并管理国家宏观经济波动所导致的利率风险，因此最终保险基金缩水、保险体系遭遇支付危机是外部客观原因导致的灾难，最终的清理整顿也属于不得已而为之的必然选择。
　　

上述认识颠倒了原因和结果：利率风险并非真正的原因，缺乏对风险的精算能力也仅仅是表象。由于风险是所有资金运作机构都必然面对的基本现象，我们应该关注的是为什么保险经办机构的风险会变为损失。
　　

一方面，治理缺位导致了市场风险。利率风险导致保险承诺无法兑付是结果而不是原因，这是因为作为政府机构推动养老保险，保险经办部门永远不可能具备利率风险管理能力，而仅仅具备强制归集保险金的能力。其资金动员力要远远高于资金管理能力，重资金归集、轻风险控制成为各地保险金管理的基本特征。
　　

纵观这一保险模式，实际上存在民政部政策推动、地方民政部门依靠地方行政力量实施、财政部门旁观，而出现风险后，社会保障部门与民政部门相互推诿的格局。可见，没有机构愿意或能够对市场风险进行管理及承担责任，治理存在缺位。仅就这一意义上看，保险经办机构实际上同样是受损者，它们成为缺位治理的直接责任人。
　　

另一方面，治理失效导致了操作风险。在保险金管理上的一个现实矛盾是，保持保险金的保值增值以满足今后的兑付是基本约束，但1995年的国办发文中又明确指出，“现阶段养老保险基金主要通过购买国债和存入银行增值，任何部门都不得挪用或用于直接投资”。这就意味着，在保险机构的治理上存在某种权责不对称的局面——如果真的持有国债、协议存款等固定收益金融资产，在利率持续走低的背景下，保险金滚存规模无法达到承诺水平是一种必然，否则只有违规经营。
　　

同时，以持有的一定规模保险基金进行委托理财，进入高风险且当时看起来是高收益、尽管此后证明并非如此的市场似乎是一个双赢选择，既可以获得经办机构和经办人的个人收益，又可以保证兑付。于是出现种种越位操作，保险基金面临操作风险。
　　

这里的问题在于，在中央有关部门下发文件、限定养老保险基金的运用途径时，缺乏对承诺利率与合规操作的收益率之间的差额的补偿措施规定，因此，早在11年前就种下了问题的根苗。保险经办机构在合规经营但按照零概率获得基金的预期增值，以及违规经营但可获得小概率的基金和经办人预期收益之间，选择了后者。
    
不对等再谈判机制将导致行政声誉损失

且不论目前我国农村是否“尚不具备普遍实行社会保险的条件”，对于已经存在15年的农村社会养老保险应该如何处置，是一个关系到政府行政声誉的重大问题。
　　

相当一部分县政府采取无息清退保险金的方式进行清理，必然导致行政声誉的巨大损失。
　　

这里的问题是，如果最初的社会保险契约按照商业化承诺的方式推行，那么，保险经办机构在什么样的条件下可以修改承诺或拒绝履行承诺？
　　

虽然保险经办机构仅仅是事业法人，但保险的推行是在地方行政力量干预下进行的、8.8％的支付期收益率承诺属于政府部门的契约要约。契约的更改或不执行应该基于两种情形：一是契约一方因财务困难而无法履约，如申请破产保护；二是契约规定的情形发生改变而进行再谈判。
　　

我们首先看第一种情形。尽管保险基金因利率风险和操作风险出现缩水，但国家财政收入却处于上升通道。
　　

截取1992年农村社会养老保险试验开始时到2004年的情况看，国家财政用于农业的支出在1992年是376.02亿元，到2004年为2357.89亿元，扩张了5.27倍；1992年，国家财政总支出为3742.20亿元，到2004年为28486.89亿元，增长了6.61倍。这说明农业性财政支出的增速远低于总体财政收入，且农业财政支出占财政总支出的比重从10％下降到8.3％。
　　

可以设想，如果农业性财政支出在财政总支出中保持1992年的10％，则仅在2004年，就至少应增加480亿元投入。假设这一资金总额用于农村社会保险，相对于总规模为310亿元的农村社会养老保险基金，可谓足够覆盖其风险。
　　

当然，这里的问题在于，这一保险机制的最初设计思想是“人人交钱，人人保险”，财政置身事外。可问题是，保险的推动依靠的是行政力量，财政作为行政的担保不应也无法置身事外。
　　

再看第二种情形。显然，一些地方采取无息清退保险金的方式中止合约，这属于违背事前要约的不对等再谈判。
　　

经济学上的再谈判机制适用于不完全契约的情形，即双方在事前都无法对契约进行最完备的规定。但是，我们看到的是一种不对等的再谈判机制——一方发现契约在履行中的进程朝着不利于自身利益的方向发展，即单方面采取中止契约的方式，或有选择地履行契约。一方面，民政系统的保险经办机构清退保险属于强制性中止契约；另一方面，社保系统在北京、上海、浙江、山东、江苏等东部地区实现农保管理体制交接和运作相对顺畅，而在中西部大多数省份，农保管理机构或被拒绝接收、或被撤并，意味着契约被有选择地执行。这都反映了行政机构的部门利益，以及契约的另一方——农户利益受到现实损害。
　　

我们发现，在财政收入持续快速增长的同时，行政部门选择了通过不对等的再谈判导致合约无法真实履行，其结果必然是行政声誉的损失。
　　

综合观察，农村社会养老保险机制的失败，的确是一种“乌托邦”的幻灭。其根源在于两点：
　　

一是在错误假定下叠床架屋式的机制设计。它假定农户缺乏自我保护动机，却忽视了许多地方计划生育工作推动难背后隐含的“养儿防老”的朴素自我保障思想，同时假定行政部门管理保险基金具有更高的安全性，结果却无法抵御市场风险和操作风险。
　　

因此，如果没有真正的财政支持，官办社会保险甚至不如单个农户自主的存款、外出打工积蓄甚至仅靠从事简单种养业再生产以养老的绩效。
　　

二是过度依赖行政力量的保证机制。无论保险试验的推行还是保险资金运用，乃至最终通过再谈判单方面中止保险或有选择性地执行保险，均通过不对等的交易机制进行，由此造成了行政声誉在弱势群体中的损失。
　　

15年的农村社会保险试验除了负面教训，也带来了正面经验——其一，社会保险的核心应该首先建立顺畅良好的社会风险分担机制，而不是让投保人承担更多的因体制不顺畅所带来的社会风险；其二，财政的最终负担者是包括农民在内的社会人群，而不是行政机构，国家财力日增而真正的公共产品供给依然不足，为我们指明了国家公共政策转型的基本方向。
　　

因此，“乌托邦”式的农村社会养老保险实验证明，真正的“人人交钱，人人保险”，是无需政府参与的个体或者最多是小规模群体共济行为；而行政承诺必须集中于最低社会保障水平。当然，这一水平会随着经济发展和社会进步而逐步提高。■
 
《财经》杂志162期同组封面文章：

农保不相信乌托邦  http://caijing.hexun.com/text.aspx?sl=2319&id=1702290

农保官员谈农保  http://caijing.hexun.com/text.aspx?sl=2319&id=1702298

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