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目前的农民合作社 “名不正言不顺”，首次提交人大审议的《农民专业合作经济组织法》能否赋予农民专业合作社独立的法律地位

　　
浙江省三门县农民何昌升最近一直为要交“企业协会会费”而不快。作为农民，他并没有自己的企业，只是当地的柑橘合作社社长。
　　
2003年11月，何昌升与20户农民联合成立了永丰柑橘合作社，统一收购社员的柑橘，统一品牌和包装，然后集中出售。由于合作社能和外界“讨价还价”，入社橘农的收入都有明显提高。
　　
由于农民合作社没有法律地位，何昌升只能到县工商局申请“企业法人”登记，为此每年不得不交2000元的“会费”。县工商局的理由是：“既然是企业法人，就必须交企业协会会费。”
　　
“合作社不是企业，却要交企业会费，又得不到任何服务。”何昌升对《财经》记者抱怨说，“合作社在税费、运输、贷款等方面也很难获得政府的扶持。”
　 
目前，像永丰柑橘合作社这样的农民专业合作经济组织，在全国超过15万个。他们大多数不是独立的民事主体，在注册登记、税费负担上都不同程度地面临类似困境。
　　
这样的状况已持续多年。今年6月底，《农民专业合作经济组织法（草案）》（下称草案）首次提交全国人大常委会审议。该草案的重要内容，就是要把全国15万个农民专业合作社“合法化”，赋予其法人资格；同时，规定合作社登记“不得收取费用”，并强化政府对农民合作社的指导、扶持和服务。
　　
农民合作经济组织，俗称“农民合作社”，是农村改革和市场经济的产物。它由农民自愿组建，是专门负责农产品生产、加工和营销的互助性经济组织。农民专业合作经济组织实际上就是围绕同类农产品建立的农民合作社。目前农民专业合作社是新型农民合作经济组织的主体。此外，还有社区合作经济组织、传统的信用合作社、供销合作社等。
　　
在诸多专家看来，农民合作社可以提高农民的组织化程度，改变农民在市场中的弱势地位，形成组织化谈判能力，应对农产品市场竞争。近年来，农民合作社发展迅猛，对农民增收作用显著。正因为此，中共中央总书记胡锦涛亦曾过问相关法律的起草工作。
　　
“此次立法的首要目标是要解决农民合作社的法人地位，赋予农民合作社‘合法户口’。这是继家庭联产承包经营后，农村经济领域又一次重大的制度创新。”中国合作经济学会副会长兼秘书长缪建平对《财经》表示。
　　
据了解，中国的《农民专业合作经济组织法》立法工作始于2003年12月，由全国人大农委牵头。经过多次基层调研和内部征求意见，今年3月1日，全国人大农委全体会议审议并通过该草案。6月24日，草案首次提交全国人大常委会审议。
　　                     
“没有户口”
　　
中国有着数千年的专制统治历史，农民的权利意识一直受到压抑，少有联合起来维护自身权益的实践。一些社会学家认为，中国农民“善分不善合”，像“马铃薯”一样缺乏自我组织能力。
　　
1978年以后，农村土地实行家庭联产承包经营，农产品产量和质量大幅提高。随着中国市场化改革的深入，中国农民开始更多地“为市场而生产”。20世纪80年代中后期，就有农民自发地组织起来，进行技术信息合作和交流。
　　
进入90年代后期，农民合作组织更加蓬勃发展，合作范围日益扩展到购买生产资料、农产品营销，乃至资金、土地、农业基础设施等。随着中国加入世界贸易组织，农产品市场竞争日趋激烈，单一的小农户根本无法面对大市场。如何提高农民的组织化程度，强化其市场谈判能力，一直是亟待解决的难题。
　　
据农业部统计，目前全国有农民专业合作经济组织15万多个，参加农民专业合作经济组织的农户有2363万户，占全国农户总数的9.8%。从发起人身份看，主要由农村“能人”和专业大户等发起的占65%，基层农技推广部门发起的占9.3%，农产品加工龙头企业牵头的占5.7%，基层供销社发起成立的占4.3%。
　　
按照国际通行做法，作为弱势群体的联合体，农民合作社都是独立的市场主体，可以代表社员与外界签订合同，开展经营活动。同时，农民合作社还享有政府的税收优惠和财政、金融支持。合作社一般实行“一人一票”、民主管理，其盈余按成员与合作社的交易量比例返还。
　　
但依照现行的中国法律，这些农民专业合作经济组织无法获得法人资格，内部治理结构也很不完善。15万多个农民专业合作社“已出生，没户口”，严重阻碍农民与外部市场的正常交易，也使得合作社发展面临诸多难题。
　　
首先是登记注册。据农业部提供的数据，目前全国有近55%的农民专业合作社未登记注册；注册的渠道也是五花八门，其中16.9%在农业部门登记，15.8%在工商部门登记，12.6%在民政部门登记。
　　
依照法理，农民专业合作社如果在民政部门登记，则属于社团法人，不能进行生产经营活动；在工商部门登记，属于企业法人，难以得到税收优惠，且登记手续繁琐、费用不菲。因此，大多数合作社在法律夹缝中“进退两难”，动辄得咎。
　　
其次，由于没有法律地位，不能独立承担民事责任，农民合作社的经营活动受到限制。《财经》记者在采访中了解到，由于农民合作社没有法律地位，一些涉农工商企业宁愿与县乡政府签订合同，也不愿与农民合作组织签订协议。一些农民合作社与企业签订了合同，发生经济纠纷后因为没有法人资格，无法保护自己的权益。
　　
“合作社法人”悬念
　　
赋予农民合作社以法人资格，一直是立法者首要的目标。此次提请一审的草案第四条就开宗明义：“农民专业合作经济组织依照本法登记，取得法人资格。”同时在第十五条规定：“农民专业合作经济组织的登记机关为住所地的县级工商行政管理部门。”
　　
上述规定虽然解决了农民专业合作经济组织的法人资格问题，但并未解决农民合作社的后顾之忧。因为按照上述条款，农民专业合作社更像是一种“企业法人”，只能由工商部门按照企业管理，这使本就弱势的农民合作社面临诸多税费负担。
　　
对此，诸多人大常委在一审时指出，上述条款的规定太模糊，没有说清楚“合作社到底是什么法人”。如果把农民专业合作组织定位为“特殊的企业法人”，那么，农民专业合作社很可能被各种企业税费负担压垮。
　　
事实上，在一些地方，对农民合作社“乱收费、乱摊派”已有抬头之势。如工商年检、赞助费、管理费、企业协会会费等，不一而足。专家指出，由于力量单薄，一些合作社很可能选择不登记，果如此，立法者促进合作社发展的初衷就无从实现。
　　
在草案起草之初，立法者曾一度把农民专业合作经济组织的法人类型规定为“合作社法人”。由于中国现行法律体系中只有企业法人、社团法人、机关法人、事业法人等四类，没有独立的“合作社法人”概念，设立“合作社法人”必然要求修改《民法通则》。
　　
据《财经》了解，草案初稿在内部征求意见时，有关部门提出，关于农民合作社的法人地位问题，“还是应该在《民法通则》现有法人规定的框架内解决问题。”全国人大农委后来组织专家论证，最后决定不再设立独立的“合作社法人”，遂做出上述模糊表述。
　　
合作社研究专家指出，农民合作社既不属于企业，也不属于社团，更不是个人合伙或合伙企业，单独创设合作社法人，对于改变农民和合作社的弱势地位比较有利，也可以为政府未来的政策扶持预留空间。
　　
因此，大多数经济学家认为，最理想的还是专门创设“合作社法人”，与现有的四类法人相并列。同时，明确规定农民合作社的权利和政府的扶持措施。至于与《民法通则》的衔接，则是立法技术的问题，并非不可解决。

主管部门争执背后
　　
在农民专业合作社发展问题上，目前还存在一个重大争论——农民专业合作组织应否有行政指导部门？如果有，应该是谁？在这个问题上，农业部和中华供销合作总社针锋相对，互不相让。
　　
据农业部有关人士透露，今年4月底以前，草案有关条款一直明确：农业行政管理部门作为农民专业合作组织的指导部门和执法主体。但在6月上会审议前，由于中华供销合作总社提出不同意见，草案做了重要改动，其第十一条不再明确农业行政管理部门对农民专业合作组织的指导责任。
　　
据知情人介绍，中华供销合作总社认为，农民专业合作社既然是特殊的企业法人，而现在企业和公司都没有主管部门，农民专业合作社也不应该设立主管部门和执法主体。同时，基于历史和现实，中华供销合作总社应该作为农民合作社的指导部门。
　　
农业部认为，目前的农民专业合作社与人民公社时期形成的供销合作社有本质的不同，不能“新人穿旧靴”。各级农村经济管理部门长期从事农民合作社的指导、扶持和调研，富有经验和成效。从国际经验看，大多数国家都规定农业部门负责农民合作社的规范发展和政策扶持。
　　
据《财经》了解，目前有多家部门参与农民专业合作社管理和指导，包括农业部门、工商部门、民政部门、供销合作社，还有中国科协等。公共治理专家指出，在中国特有的行政体制下，凡是多部门管理的事务，往往容易互相扯皮，难免“阎王打架，小鬼遭殃”。
　　
大多数全国人大常委认为，每一部法律都应该有一个行政主管机关作为执法主体，其他部门相应配合。目前看，授权农业行政管理部门执法比较好，各级供销合作社可作为相关部门予以配合。
　　
记者在采访中，大多数农民合作社负责人一致认为，目前农民合作社急需政府扶持和帮助。“农民不在乎有几个婆婆，但最关心的是要有一个‘娘家’，知道有问题找谁解决比较好，不能让我们在政府大院里四处拜佛。”山西省一位村支部书记如此表示。
　　
此外，由于农业经济体制改革不到位，目前农村供销社和信用社等“官办”合作经济组织，实质上已经失去农民的信任，但这些机构依然拥有广泛的组织网络和错综复杂的利益，不能不对新型农民合作社产生影响。
　　
对于新型农民专业合作社，各级农村经济管理部门及其他涉农部门如何给予扶持和帮助，目前也正处于探索阶段，并没有成熟的经验。如何处理政府与合作社的关系，政府应该如何指导和扶持，依然是各级政府不能不面对的难题。■

农民合作社国际通则

   
1844年，人类历史上第一个真正的合作社“公平先锋社”创立。起因是处于弱势地位的小生产者、雇工和低收入消费者，为抵御工业资本和商业资本的盘剥而走向联合。迄今为止，人类的合作制经济已经走过了162年的历程。
   
目前以资本为核心的公司制经济在世界经济中占主导地位，并向合作制提出了严峻挑战，但合作制经济仍在世界范围内普遍地存在。在美国、日本、欧盟等发达国家，各类农民合作社不仅力量强大，人员众多，而且享有政府的诸多政策支持。
   
国际合作社联盟在1995年把合作社原则概括为七条，即自愿与开放的社员资格；民主的社员控制；社员经济参与；自治与独立；教育、培训和信息；合作社之间的合作；关心社区。
   
上述七条原则中，按社员与合作社的交易额比例返还利润是合作制的核心，社员为合作社提供的额外（除缴纳股金）资本，可以获得相当于银行利率的利息，但不得分红。同时，社员民主控制合作社也是基本原则。
   
国际上政府支持农民合作社发展的通行做法，一是对农民合作社普遍实行减税、低税、免税政策或补贴政策；二是给予信贷扶持，放宽金融、保险准入，农民合作社可发展各项互助合作金融和保险组织，优先为合作社提供政策性信贷和政策性保险；三是支持合作社的教育和培训，培养专业化管理人才；四是宣传倡导合作社价值和精神，对为合作社发展做出贡献的人，政府给予荣誉和奖励。

资料来源：本刊记者根据采访整理
 
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