20世纪以来， GDP成为一国和地区国民经济核算的核心标准指标。诺贝尔经济学奖获得者萨缪尔森和诺德豪斯把GDP称为“20世纪最伟大的发明之一”。但人们不无遗憾的看到，GDP虽然可以反映一国和地区的经济发展总量，但又有不少缺欠，并成为统计中的“经典”问题。
中国的问题更加复杂，特别是当GDP演变成为衡量地方政府发展经济的重要政绩指标时，GDP的缺点被放大了，体现在经济发展方面则是靠高投入、高消耗来追求经济总量，造成各种资源浪费和生态环境的恶化。
除中国外，几乎世界所有的国家都不以GDP作为考核地方政府政绩的指标，以GDP指标作为考核地方政府政绩指标，则会导致种种弊端。落实党的十七大提出的科学发展观和建设和谐社会的战略部署，需要通过完善统计和政绩指标评价体系，真正建立起有效的激励约束机制，加快实现我国经济发展方式的转变。
我国GDP核算的路径与统计存在的突出问题
国内对改革GDP指标的研究是从改革完善国民经济核算体系开始的。1985年国家统计部门建立了国家和省两级国内生产总值核算制度。1995年，根据新颁布的国家国民经济行业分类标准，中国国家统计局对年度国内生产总值核算中的产业部门分类进行了调整和细化，逐步规范国内生产总值核算的资料来源和计算方法。
作为发展中国家，我国国内生产总值核算的历史比较短，又经历了从传统体系向新的国际标准过渡的历史，所以，与发达国家和一般国际规则相比还存在一定的差距和缺陷。目前就中国国内生产总值统计核算来看，至少还存在六个大的方面问题需要解决：
一是产业部门分类和支出项目分类太粗，满足不了生产结构和需求结构分析的需要，也满足不了向联合国等国际组织报送资料的需要。
二是没有建立起经常性的服务业统计调查制度，许多快速发展的新兴服务业，没有得到充分反映。
三是季度国内生产总值核算采取的是累计的生产核算，没有进行分季度生产核算，也没有进行使用核算，即季度支出法国内生产总值核算。
四是服务业生产者价格指数、服务贸易价格指数资料存在缺口，不变价国内生产总值核算存在薄弱环节。
五是未被观测经济如非法生产、地下生产、非正规部门生产、非法交易等活动核算反映的不够全面。
六是有些统计数据容易受到某些地方的干扰。
如何改进呢？一是根据国际分类标准逐步细化有关专业统计的产业部门分类和支出项目分类，特别是细化规模以下工业统计调查的产业部门分类；二是尽快建立起经常性服务业统计调查制度，特别是新兴服务业统计调查制度，完善服务业生产和使用核算方法；三是建立和健全各专业分季度统计调查制度，为建立分季度国内生产总值生产和使用核算奠定基础；四是建立和完善价格统计，弥补价格指数缺口。例如，建立服务业生产者价格指数和服务贸易价格指数，完善不变价国内生产总值核算；五是对未被观测经济进行深入研究，借鉴国外经验，建立相应的统计和核算方法，弥补国内生产总值核算的资料来源缺口；六是建立相对独立的统计管理体制，避免统计数据受某些地方的干扰。
除了上述措施外，还有学者也提出了完善的建议，刘伟与蔡志洲的观点是：应当重视对GDP的项目结构如劳动者报酬、固定资产折旧、生产税净额、营业盈余的统计和分析；统计部门提供的各种数据和有关经济部门提供的数据之间，应当保持衔接。统计部门由不同的数据之间获得的数据之间，也应当保持衔接。
笔者曾在地方挂职分管过县里的统计工作，根据调研和研究，认为统计工作有两大问题需要认真解决：
（一）指标体系和调查方法存在缺陷。一是指标体系缺陷。从中央到地方只有一套统计指标，大多是沿用计划经济时期的指标体系，重数量轻质量，重规模轻效益，重生产轻流通。统计指标虽多，但地方党委政府有用的不多，因此导致地方政府的不重视。二是指标分类缺陷。指标不科学、不合理。工业有销售产值，商贸流通有社零总额，没有效益指标；农产品没有销售额；人口分农业、非农业、乡村人口，等等，基层统计人员很不好把握。三是调查方法在缺陷。抽样调查不能成为主体性的调查方法，抽样调查、全面调查、普查互相重叠，浪费大量人力物力。
（二）数据的准确性不高。一是普查、抽样调查、全面统计，方案脱节，自成体系，谁也说服不了谁，有时甚至悬殊较大，让统计部门自己都不能自圆其说。地方党委政府在采用时往往就高不就低，很少考虑准确性；统计部门知道哪个数据更接近实际些，但统计部门的意见只能是参考意见。二是统计部门在工作过程中要受到种种干扰，有基层单位的，有统计人员的，有方案不科学的，有社会不支持的，有地方党委政府的，有个别领导的，每一种干扰都足以使统计结果偏离实际情况。三是统计法律法规难以落到实处。
地方政绩考核指标偏重GDP带来的发展难题
GDP指标具有可量化易比较的特点和功效，并有推动经济发展重要导向的作用，在很大程度上成为了评价经济社会发展的核心指标，长期以来，也就自然而然地成为了各级政府不遗余力追逐的政绩关键指标。在执行过程中，这种制度很容易诱导地方政府各级领导片面追求经济增长速度，也很容易诱导地方政府一些领导好大喜功的浮夸虚报。
国家统计局也多次公开指出GDP核算存在着受“政绩”影响的问题。在政绩观导向下，各地对于能够反映其政绩的统计数字十分敏感，造成了地方统计的GDP增长数字远高于全国的现象，使得中国的统计数字也受到高度怀疑。以一组数据为例：2000～2004年五年间，全国各省区市核算的GDP汇总数，比国家统计局核算的全国GDP总量分别高出8.7%、9.7%、11.7%、15.6%和19.5%；各省区市核算的GDP增长速度的加权平均数，分别比国家统计局核算的数据高出1.7%、2.2%，2.6%、3%、3.9%。这已经显然超出统计意义上的误差。
一般来说，各级人民代表大会年初通过的经济增长预期目标，往往自上而下层层加码，而有法律效力的预期目标总是要实现的，于是，有可能完不成的地方政府感到不好向上级和人大交代，就需要欺上瞒下，对统计数据做假；而有的地方政府出于政绩考虑，为了表明自己的贡献，就会放大统计数据，相应层层加“水”。
国家统计局和省市县统计机构多年来的数据显示，各省区市数据的总和GDP增长率高于全国核算数2个百分点左右，而省内各地市的总和又高于省级核算2个百分点左右，各县级总和又高于市级核算1～2个百分点。由于很多省区对下面的考核是按GDP增长率等指标排队，统计数据就是“政绩单”，“上有所好，下必甚焉”。基层上报数字时往往要左顾右盼，相互攀比，甚至不惜弄虚作假。民间议论的“数字出官、官出数字”已成为公开的秘密。
而且，由于20世纪90年代以来，为了推动各地经济的大发展，地方政府及媒体对经济增长速度排序和评比逐渐升温并盛行，人们对GDP偏爱情结加重，也使GDP的相互攀比升级。2005年3月全国两会期间，时任国家统计局局长李德水披露的2004年地方GDP汇总增速超出全国3.9个百分点，引起社会强烈反响。为严防“GDP注水”，国家统计局重拳出台8大整治措施，可见问题的严重。
我们不可能要求GDP 能够满足所有各方面的要求，世界上没有一个统计指标能够做到这一点。但在肯定GDP指标功能的同时，也应客观地认识GDP指标存在的不足。当GDP这个概念的作用被放大特别是形成“唯GDP”后，局限的确又十分明显。
根据专家和学者的研究，GDP的局限性主要表现为以下几个方面。其一，GDP无法反映经济发展对资源和环境造成的负面影响，无法反映GDP增长带来的资源耗减和环境损失的经济代价及社会成本。其二，GDP无法准确、细致地反映一个国家或地区财富的变化，特别是对无效的GDP甚至是负面的GDP无法进行鉴别和剔除。其三，GDP不能反映某些重要的非市场经济活动，使真实的经济运行情况和实际的经济总量打了折扣。其四，GDP并不能全面准确地反映人们的福利增减状况，GDP中无法看出由于收入分配的差异状况而产生的福利的差异状况。其五，GDP 不能对生产活动的效益、效率、质量进行测量，也不能反映产品、服务质量及技术进步状况。
综上所述，GDP不能准确衡量经济增长的方式和代价，特别是不能准确衡量社会成本尤其是资源和环境代价；GDP不能准确衡量经济增长的效益、效率、质量和实际的国民财富情况；GDP不能准确衡量经济增长与社会分配、社会公平的关系，也不能准确衡量人们的生活水准和幸福状态。
除中国外，几乎世界所有的国家都不以GDP作为考核地方政府政绩的指标，以GDP指标作为考核地方政府政绩指标，则会导致种种弊端。其一，片面追求GDP导致对外经济依存提高，可持续发展缺乏经济基础。其二，片面追求GDP导致出口受制于外资和对外投资不足。其三，片面追求GDP削弱了可持续发展的国内资源基础。其四，片面追求GDP导致资金流出增加和民族企业融资困难。其五，片面追求GDP容易高估我国的经济发展潜力和居民收入水平。其六，片面追求GDP导致地区政府之间产生恶性竞争，生产力空间布局不合理。地方政府追求GDP，导致政府行为企业化。其七，片面追求GDP，增加了国际贸易摩擦。
在现实中，促进GDP高速增长的力量过于强势，各地的GDP不断地以高速度增长，而土地占用和资源消耗大幅度上升、生态环境质量不断恶化现象难以得到遏制的关键问题就在于，对于各级政府部门来说，GDP数据是“硬”指标，而其他指标或者不作统计、或者没有有效的制约力。
近年来，人们普遍对单纯以GDP为政府政绩考核主要指标的弊端加深了认识，在借鉴国外经验的基础上，有的专家学者主张弱化GDP指标，加强生态环境和社会发展指标的考核，主张绿色GDP。绿色GDP, 简言之就是扣除经济活动的环境成本之后的国内生产总值。绿色GDP占GDP的比重越高,表明国民经济增长的正面效应越高,负面效应越低。
国家统计局近年来就绿色GDP核算工作开展了许多基础性研究和试点工作。2004年9月，由国家环保总局牵头完成了《中国资源环境经济核算体系框架》和《基于环境的绿色国民经济核算体系框架》，这两份报告构筑出了我国绿色GDP的基本理论框架，为绿色国民经济核算制度的建立与实施奠定了坚实的基础。
2006年9月7日，环保总局和国家统计局向媒体联合发布了《中国绿色国民经济核算研究报告2004》。研究结果表明，2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占当年GDP的3.05%。这是中国第一份经环境污染调整的GDP核算研究报告，标志着中国的绿色国民经济核算研究取得了阶段性成果。
但是，环保总局与国家统计局负责人同时也指出，由于部门局限和技术限制，已计算出的损失成本只是实际资源环境成本的一部分。由于绿色GDP指标核算方法的复杂以及评估标准存在争议，绿色GDP核算在国际上还没有成功的经验可供借鉴，全世界依然没有一套公认的绿色GDP核算模式。 因此，寻找一个指标或指标体系替代GDP，的确是件相当困难的事情。
构建新型的地方政府政绩指标体系
科学发展观和正确政绩观的真正落实，对制度建设提出了强烈的需求。我们研究讨论这个问题，也需要借鉴国外的一些经验。
那么，欧盟国家是如何考核官员政绩的呢？从政绩考核内容来看：在欧盟国家政绩主要有三大内容：一是经济绩效。即要求地方政府在提升经济总量的同时，也要在结构合理的前提下提升经济质量。二是社会绩效。它包括社会公共产品供应及时到位，社会治安状况良好，人们安居乐业社会和谐有序。三是政治绩效。主要指制度安排和制度创新。
从政绩考核指标来看：欧盟国家对官员的政绩考核围绕联合国制定的“民生指数”展开，大致分为11个指标，如社会保障率、失业与就业率、家庭收入增长率、教育实现率、生态和环境指标达标率、社会治安破案率、重大责任事故发生率、对突发性事件的应急反应能力、人口自然增长率等，并以工作数量、工作质量、工作适应能力等因素作为主要考核项目。
从政绩考核制度来看：欧盟各国在考核官员政绩方面纷纷立法，力求有法可依，如英国的《公共服务宪章》、德国的《政府绩效评估法规》等。与此同时，欧盟还制定了考核各国政府绩效的“共同协议”，作为裁减人员、正式任用、重新指派工作、降职免职、培训、工资晋升、发放奖金以及罚款、扣薪、降薪、减少退休金、取消退休金等处分的依据。
从政绩考核评价体系来看：在欧盟国家，对政府官员的考核一直沿用两个评价体系，一个是政府部门的自我评价体系，另一个是社会评价体系。在完善上级部门考核制度的同时，他们很重视系统地听取社会评价。社会评价政府绩效的渠道有三种：一是某一政府所辖范围内的机构以及老百姓的评价。二是媒体的评价，由于媒体的报道(尤其是批评报道)通常以追求客观、准确为前提，在考核官员的过程中媒体评价不可或缺。在注重媒体评价的同时，考核机构也很注意防止人为“吹捧”。三是社会中介机构，特别是调查机构的评价。
中国科学发展观理论的提出，表明新的中央领导集体新的发展战略思维的开始形成。从政府政绩考核指标体系来说，它要求这个体系至少要体现或包括以下主要思想和主要内容：
（1）考核经济增长指标是必要的，但仅仅是经济增长指标则是不够的，必须还要有生态环境指标和社会发展进步指标相配套，在建设和谐社会的大背景下，更要着重研究社会发展进步指标的设计。
（2）考核经济指标不仅要注重经济增长的数量，更要注重经济发展的内在质量，还要注重生态环境保护质量和社会发展进步质量的提升。
（3）经济增长不仅要注重保证投资商及社会精英的权利和利益，更要注重维护大多数人特别是弱势群体的权利和利益。
（4）经济增长不能代替更不能忽视社会福利和生活质量的增长，尤其要关注公正、公平和民生，要形成经济社会利益的协调机制和分享机制。
（5）经济社会发展不仅仅着眼于当前，更要着眼于长远和后代人，要把经济增长发展、生态环境保护、社会全面进步的可持续态势保持下去。
（6）考核指标要鼓励解决就业、保障、安全、教育、卫生和对基层的公共服务，鼓励技术革命和自主知识产权的获得，鼓励良好的制度创新和先进的经济社会治理机制形成。
基于上述的讨论，笔者对政府政绩考核指标体系的建设提出建议：单纯以GDP的考核可以划个句号，需要认真研究和周密设计治本而不是治表的科学考核指标体系，最终制定一整套能够经得住实践检验、具有操作意义和长远影响作用的“绿色可持续发展指标体系”。
（作者系国家行政学院经济学部教授）