自20世纪80年代之后，中国经济进入高速发展阶段，用短短几十年的时间走完了发达国家上百年的路程，导致本应在不同发展阶段出现的环境问题在短期内集中体现和爆发出来，各种类型污染接踵而至，各种污染物之间相互作用和转化，从而使环境问题复杂化，呈现出显著的压缩性和复合性。其中，尤其以流域水污染问题最为突出，已成为中国最亟待解决的环境问题。

水污染不仅破坏了人类的生存环境，还造成巨大的经济损失，同时威胁到我国人民群众的生命健康，制约着流域社会经济和环境的可持续发展。国家环保总局和国家统计局2006年9月联合发布的《中国绿色国民经济核算研究报告2004》研究成果表明，2004年我国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占国民生产总值的3.05％，其中水污染的环境成本为2862.8亿元，占总成本的55.9%。

目前，中国正在实施跨越式经济发展战略，资源、能源消耗持续增长，面对着如此巨大的社会经济发展压力，如何实施有效的水污染控制策略将是决定我国未来发展能否成功的关键要素。

我国流域水环境污染与控制现状

中国江河众多，流域面积在1000km2以上的河流就有1500条，其中较大的有松花江、辽河、海河、淮河、黄河、长江、珠江七大水系。2005年，我国七大水系的411个地表水监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为41％、32％和27％。其中，珠江、长江水质较好，辽河、淮河、黄河、松花江水质较差，海河污染严重，主要污染指标为氨氮、五日生化需氧量、高锰酸盐指数和石油类。七大水系的100个国控省界断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为36％、40％和24％，海河和淮河水系的省界断面污染较重。尽管多数水域仍能满足水体使用功能的要求，但是用水生态系统健康的标准进行衡量，主要河流水生态系统是处于不健康状态的。

我国湖泊正面临着严重的富营养化问题，在28个国控重点湖（库）中，满足Ⅱ类和Ⅲ类水质的湖（库）仅占28％，劣Ⅴ类水质湖（库）占到了43％，其中太湖、滇池和巢湖等全国大型湖泊水质均为劣Ⅴ类，总氮和总磷超标是主要原因。 　　

由于工业污染、农业面源污染和城市生活污染没有得到有效控制，致使流经城市的河段受到严重污染，城市河流发黑发臭现象十分普遍，严重影响城市景观。由于水污染严重，20％的重点城市饮用水源地水质达不到III类标准，除去常规污染指标存在不同程度的超标外，不少城市集中饮用水源地已检出许多微量有毒有害污染物。我国农村饮用水水质状况更不容乐观，有3.2亿人饮水不安全，其中有1.9亿人饮用水有害物质含量超标。污染不仅使有限的淡水资源更加匮乏，而且对公共健康造成了极大威胁。 　　

我国水环境还面临着复合性环境污染的严重威胁，污染与破坏已从陆地蔓延到近海，从地表延伸到地下，从单一污染发展到复合污染。结构性污染呈现不同空间尺度的梯度性转移和变化，形成了点、线、面源污染共存，生活、生产污染叠加，各种新旧污染物交织，原生、次生污染物复合叠加的污染态势。持久性有毒有害污染物的影响日益显现，一些新型污染物质不断出现，如抗生素、内分泌干扰物、藻类毒素、杀虫剂氧化副产物等，水生态系统与人体健康面临的潜在风险增大。 　　

面对着日趋恶化的水环境问题，我国从20世纪80年代初就开始积极致力于水污染防治工作。1996年之后，我国水环境管理更是得到了快速发展，并于1996年通过《水污染防治法》的修订，国家继续努力使各省和中央就水污染控制进行合作，并制定了重点流域、湖泊和海域的“九五”（1996～2000）和“十五”（2001～2005）水污染防治规划，实施了以总量控制为核心的水污染防治策略，从而为遏制我国水环境进一步恶化趋势发挥了作用。但由于各种原因，我国流域规划还难以得到彻底贯彻和实施，仅有个别流域（如太湖流域）执行较好，而大部分流域都未达到规划目标，不能够根本解决我国所面临的水污染问题（表1）。 　　

水环境污染的成因分析 　　

我国水环境问题产生的原因是多方面的，但主要是人类主观因素的影响，具体包括污染控制与社会经济发展不协调、责任主体不明确、体制机制不健全、工业产业结构与城市规划布局不合理、技术自主创新动力不足、水污染防治缺乏系统性和综合管理策略等。 　

长期以来，我国经济增长方式粗放，企业单纯追求经济效益，忽视环境效益和生态效益。我国2005年工业和城镇生活废水排放量达到了524.5亿吨，化学需氧量和氨氮排放量分别达到1414.2万吨和149.8万吨，一些流域的主要污染物排放明显超过环境容量；同时不合理的开发水资源使得生态用水量减少，使得水环境承载力下降，加剧了流域水生态环境恶化的态势。 　　

在我国的工业发展中，产业结构不合理现象仍然严重，造纸、酿造、化工、印染等一些高耗水、重污染行业仍然占有一定比重。企业资源消耗远高于一些发达国家水平，大约为美国的10倍，日本的20倍，德国的6倍。工业点源尚未得到有效的控制，工业污水未经处理排放仍然较多，我国同行业单位产值产生污染物的数量大于国外同行业，例如我国工业用水重复利用率为55%，比国外先进水平低25个百分点，石化行业的吨油、吨产品排水、污染物排放量与国外先进水平相比差距在2～5倍。另外，由于历史原因，大量高耗水、高排污的企业分布在水资源相对短缺的地区，使水资源短缺和水污染加剧的形势更加严峻。 　

城市生活污水排放量迅速增加，而污水处理等基础设施建设严重滞后，全国城镇污水处理率仅为51.9%，大量生活污水直接或间接进入江河湖库等自然水体，而且由于运行费用不足，部分城市污水处理厂不能正常运转。农村非点源污染长期以来一直缺乏有效控制，据调查三湖中约50%的总氮和总磷来自农业面源，使得湖泊富营养化问题难以得到根本解决。 　　

水环境问题严重的另一个重要原因，是流域水生态管理的思想没有得到体现，管理水平和技术相对薄弱。我国现行水环境管理没有基于流域水生态系统与社会经济发展的特点，因地制宜地实施污染控制策略，从而未能实现污染控制与社会、经济的协调发展。从水环境管理体系上看，我国水环境管理水平落后，标准体系不够完善，特别是缺乏对水环境基准的研究工作，现行水污染物排放标准与水环境质量标准也存在可操作性不强等诸多问题，标准的科学性和可操作性成为环境管理工作的难点，阻碍了我国环境管理措施的实施。 　　

环境监控与应急体系相对薄弱，不能够对企业排污负荷进行全面监督，不能对工业污染物控制效果进行有效的监督管理，对水污染事故的反应不够及时。由于污染源监控手段、法律法规不完善，监督执法依据不充分，以及企业本身环境保护意识薄弱等原因，部分排污企业存在偷排的情况，未经处理的污水直接进入水环境，甚至有些企业将污水处理厂的污泥未经任何处理直接排入河道中，加剧了水环境的压力，使区域水环境质量很难得到改善。 　　　　　　

流域水环境管理的基本思路 　　 　　

我国未来的水环境污染发展趋势将在很大程度上决定于采用的环境管理策略、污染治理技术水平和治理措施落实程度。如果像目前这样，相应的政策不健全，管理体系不完善，管理法规不落实和治理技术落后，据预测即便是我国未来废水处理率能够达到规划目标，但全社会的水污染削减能力仍然是与社会经济的发展需求不相吻合的，此时水污染不仅不会好转，水环境质量无疑还会进一步恶化。因此，必须从根本上转变我国流域水环境管理策略，建立新型的流域水污染控制体系，才能够遏制我国水污染发展的趋势。

一、流域水污染控制策略转变的政策背景 　　

党中央、国务院高度重视环境保护工作，将建设环境友好型社会作为实现我国经济社会发展的重要战略目标。“十一五”国家经济社会发展规划明确提出今后五年环境保护的主要目标：到2010年在保持国民经济平稳较快增长的同时，重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制；逐步推进改变经济增长方式，调整经济结构，保障城乡饮用水安全，在环境保护中求发展。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》要求建立创新型国家，将“水体污染的控制和治理”列为关系到国家长期发展的16个重大问题之一，要求建立适合我国国情的水体污染监测、控制与水环境质量改善技术体系，为环境保护与经济社会同步、并重可持续发展提供技术支撑。国务院《关于落实科学发展观，加强环境保护的决定》中还将水环境污染防治作为环境保护工作的头等大事，明确要求“以饮水安全和重点流域治理为重点，加强水污染防治”。温家宝总理在第六次全国环保大会中强调：做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现“三个转变”，即“环境保护与经济增长并重”、“环境保护与经济发展同步”、“综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。

二、 建立和完善流域水环境管理体系 　　

中国新型的流域水环境管理将遵循一种综合的管理模式，强调水污染控制与社会经济发展的有机协调，要求将生态环境保护目标置于人口、经济社会、环境的大系统中，制定保障流域可持续发展的水污染控制措施，实现流域社会经济与污染控制的协调发展；要健全和完善流域环境管理制度，建立与完善“国家监察、地方监管、单位负责”的水环境管理体系，明确环境质量由地方负责的制度；环境管理从污染防治向生态管理的理念转变，要从水陆并行管理向水陆综合管理转变，从流域生态系统健康角度制定流域管理措施，建立基于水生态分区的流域管理技术体系，完善流域水生态监控指标体系，制定水化学标准、富营养化标准和水生生物监测标准，开展河流与湖泊的生态系统完整性评价；遵循“分类、分区、分级、分期”的控制理念，实施水污染物总量控制制度，建立流域水污染物总量控制指标体系，实施规范化的总量控制技术与监控体系。 　　

建立科学的流域水污染控制技术体系的需求。建立基于流域水生态系统特点，“分类、分区、分级、分期”的流域水污染控制策略。统筹流域社会经济发展和水环境保护，从流域系统上建立有效的管理机制和管理方法。解决流域开发的空间布局、经济结构与水环境保护的矛盾，解决经济发展与环境保护投入的矛盾。 　　

完善流域水环境管理法律法规的需求。需要不断完善我国的水污染排放标准、环境质量标准和基准体系，形成流域水环境管理决策支持体系，准确把握我国流域水环境质量变化趋势和特点，制定科学的水环境保护技术政策需求。国家需要从我国社会经济发展水平、水污染特征出发，制定流域水污染治理的技术经济政策。 　　

形成科学的流域水环境监督能力需求。建立起多尺度、多信息源的流域环境监测体系，建立完善环境监测管理体制与运行机制。为水污染事故的高效应急机制提供技术支持，水污染事故的“预防、预警、应急”三位一体的管理体系，提高对环境突发性事件的应急监测能力、分析和判断能力、污染控制能力。 　

三、强化污染源控制，保证总量削减目标实现 　

针对我国水污染现状，结合社会经济发展水平以及“十一五”主要污染物减排10%的要求，重点面向重污染工业行业，形成一批带动性强、对重污染行业传统技术的重大替代性技术与清洁生产技术，从源头和生产过程控制污染物产生，构建高效、低耗的工业废水处理技术体系。城市污水处理技术及设备成套化、产业化，在去除常规有机物的同时，继续提高除磷脱氮效率，为防止湖泊、近岸海域水体富营养化的氮、磷污染问题提供技术支持，减缓经济社会持续快速发展带来的生态与环境压力。 　　

总结几十年来流域水污染治理经验和我国流域水污染特征，需要继续开展流域（区域）水污染物总量控制与削减方案研究；通过区域污水集中控制、河道整治与生态修复、污水回用与生态水资源保育等技术集成，开展湖泊水环境生态恢复的技术方法体系研究，河口与海岸带污染削减与控制相关技术研究；研究城市污水处理系统的深度脱氮、除磷集成技术研究，研制开发城市污水处理厂污泥处置与资源化利用关键技术及成套设备，构建高效经济的城市污水处理厂与综合利用技术模式，实现国家“十一五”水污染物总量削减计划。 　　

四、利用环境保护优化经济增长模式 　　

环境问题会迫使人类采取既能保持经济增长又能有效地保护和利用环境资源的新技术，并在制度上和意识形态上加以强化，使得这种技术上的可能性转为现实的生产力。因此，从长远看环境问题作为一种外在压力，对经济增长是有促进作用的。由于我国依然以高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放型经济增长方式占据主导地位，致使污染物排放总量居高不下。通过制定科学的污染物排放标准，实施严格的排放许可证和加强监督管理，通过将环境成本纳入到企业成本之中，可以及时淘汰那些低技术与高污染企业，从而创造环境友好的市场经济环境，促进高新技术的清洁产业得到快速发展的机会，最终实现我国经济结构、布局、组织与技术的快速优化。因此，从这个意义上讲，水环境保护策略的转变将是推进我国经济结构优化的契机，为我国社会经济可持续发展奠定了基础。

加快推进水环境保护工作的历史性转变 　　

总之，我国目前的水污染控制技术水平总体相对落后，缺乏从流域尺度进行的科学管理，水环境质量呈现局部改善而总体恶化的趋势。我国在“十一五”明确提出了污染物排放总量削减10%的控制目标，如何科学地实现这一目标是我国当前环境保护所要解决的主要技术问题。 　　

为了实现这一总量削减目标，达到从根本上解决我国水污染的复杂问题，就必须实施流域环境管理策略，在流域尺度上开展系统性、综合性、前瞻性的水环境污染的总量控制技术研究。转变传统的污染控制理念，在“以人为本、水质安全、水生态健康”和“分类、分区、分级和分期”的理念支持下，以公平和效率的原则，合理配置污染物削减总量，实现污染控制与社会经济的协调发展。 　　

加快推进水环境保护工作的历史性转变，从流域污染控制战略、水环境质量监控与管理、饮用水安全保障技术、水污染控制技术、水环境基准研究等方面入手。通过政策引导，逐步改变经济增长方式，调整经济结构，在环境保护中求发展，为环境保护与经济同步可持续发展提供技术支撑；通过体制创新，实现“国家监察、地方监管、单位负责”的新型国家水环境管理体系。完善我国流域污染控制技术管理体系，根据社会经济发展水平，制定和颁布总量控制技术规范，进一步加大监察、监管力度，推进《环境保护法》、《水污染防治法》的责任落实。

（作者分别系中国环境科学研究院院长、中国环境科学研究院水资源研究所所长、中国环境科学研究院 博士生）