2005年，美国重新修订了其能源政策基本法律，出台了最新的《能源政策法》（2005年）。而在我国建立节约型社会的大呼唤中，在回顾一次次令人痛心疾首的矿难时，在总结今夏发生的“华南油荒”所暴露出来的问题时，完备我国能源法律体系的迫切性无论怎么讲可能都不会过分。

 

值得欣慰的是，我国国务院能源主管部门和立法主管机构开始关注我国能源法律体系的建立和完善，并着手研讨制定《能源法》的相关理论问题。

 

能源法律体系，是与能源开发、利用有关的能源法律、法规、规章的体系。完备的能源法律体系，应当是层次完备、内容全面、法律部门均衡的立法体系。考察能源法律体系的构造，至少可以从以下三个方面展开：

 

从层级上看，应当包括能源基本法律、能源单项法律及其具体实施性的法规、规章。根据我国立法传统和《立法法》所确立的立法体系，我国完备的能源法律体系中，一部作为能源基本法律的《能源法》是有必要的。能源单项法律则是根据能源开发利用的需要所制定的涉及各种类和各环节的法律，如《石油法》、《节约能源法》。能源法规、规章，是由国务院及其相关主管部门制定的实施性的有关能源的规范性法律文件。

 

从内容上看，由于能源的形式多种多样，能源开发利用的环节丰富，完备的能源法律体系应当涉及能源的各主要形式和各主要环节，尽管不是所有的能源形式和环节。就能源形式而言，有一次能源和二次能源之分。一次能源又可分为可再生能源（如风能、太阳能、生物质能、小水能等）和不可再生能源（各种化石能源等）。能源的开发利用，涉及能源资源的勘探和开采、加工和转换、储存和运输、供应和贸易、利用与节约等各个环节。同时，还有一些综合问题，如能源结构、能源供求、能源污染等能源宏观问题和能源技术、能源设备、能源资源信息等能源微观问题及大量介于二者之间的能源其他问题。因此，完备的能源法律体系应当对一次、二次能源中的主要形式，能源开发利用的各主要环节，能源宏观、微观中的各主要问题作出单项法律、法规层面的规定。

 

从其法律规范的部门法归属来看，完备的能源法律体系应当涉及经济法、民法、商法和行政法等诸多部门法。部门法是以法律规范为元素所构成的、法的体系的单元。民法、商法、行政法、经济法等，均是法的体系的重要部门法。法律、法规、规章等各种规范性法律文件发挥的作用，是通过法律规范的相关机制实现的。因此，讨论能源法律体系离不开对能源法律规范体系的研究。这是保障所有制定法中能源法律制度内部协调的基础。能源法律规范，主要构成是：（1）规范能源物权的归属和流转行为的能源民事法规范；（2）规范能源市场主体设立、变更和终止的能源商事法规范；（3）规范能源开发利用结构合理化的促进行为、规范能源市场竞争规制行为的能源经济法规范。由于能源开发利用方面的民商法规范的特殊性并不突出，通行的民商事法律规范基本上可以直接适用于能源开发利用领域，因此各国能源立法，主要是或者实质上是能源经济法方面的立法。美国、英国、日本、德国、印度等几乎所有国家的能源立法，无不突显这一特点。

 

 

从20世纪80年代初期到目前，我国已经先后制定了《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等法律和大量的法规、规章，能源立法初具规模。我国能源立法目前的状况，虽然还不能说已经形成能源法律体系，但至少可以认为已经具有了形成能源法律体系的基础。之所以不能称为已经建立起能源法律体系，是因为我国现行的能源立法从法律体系的要求看还存在诸多问题。主要体现在：

 

 

一些事关促进能源结构合理化、保障能源供需平衡、提高能源综合利用效率、扩大能源的清洁开发利用等能源宏观大局的制度，如果不用基本法律的形式规定下来，能源法治将仍然只是一个相距甚远的美好目标。这是因为，这些能源制度，是在各种能源形式、能源环节都发挥作用的能源基本法律制度。通过能源基本法律的形式规定下来，既可以突显能源基本政策及其法律制度的地位、作用，也可以改变目前仅靠能源单行法律创设制度所导致的制度重复、不协调以至冲突的现状，还可以提高能源立法的效率。从这个意义上讲，尽管目前有若干单行的能源法律，但制定作为能源基本法律的《中华人民共和国能源法》的必要性是显而易见的。

 

 

我国能源单行立法中，无论是从能源形式还是从能源环节上看，都存在不少的空白。

一次能源中的不可再生能源中，没有《石油法》，显然是一项空白。多数发达国家和发展中国家，都通过制定单行的石油法律，规范石油的勘探、开采、炼制、供应、储运、进出口等行为。比如，英国的《石油法》（1934年）、波兰的《石油勘探和生产法》（1991年）、日本的《石油业法》（1963年）、韩国的《石油事业法》（1974年）、菲律宾的《促进本地石油勘探生产和拨款法》（1972年）等，都是从本国的实际出发制定的规范和促进石油开发利用行为的法律。我国从1993年起就成为石油净进口国，目前的石油对外依存度达到40%，迫切需要通过制定《石油法》来规范和改善我国石油开发、利用和贸易行为。

 

再比如，我国能源供应日趋紧张，可再生能源虽然前景很好但远水解不了近渴，在此情况下，开发利用核能也是一种解决能源供应短缺的一项选择。如果大规模地开发利用核能，有必要通过制定和实施《核能法》，规范开发行为，保障核能的安全。

 

从能源各环节角度看，也可以制定《能源效率法》、《能源清洁生产法》等等。

 

 

我国现行的许多能源立法，虽然是在1992年提出市场经济体制的目标模式之后制定的，但其立法理念并没有准确地把握市场经济体制下国家及政府、经营者、消费者等相关主体之间应有的关系，在能源、资源、环境、经济和人等相关要素之间关系的把握上没有很好的现代理念。以现行的《电力法》为例。《电力法》连同同一时期制定的《煤炭法》等法律，行业法色彩浓厚，宗旨和相关法条不是将重点体现在如何公平地协调供电、输电、配电、售电、用电等各方主体的利益，而是重点放在保护电力行业单方的利益上；不是着重体现国家及其政府对电力产业的宏观调控和对电力市场的规制，而是将重点放在中央政府如何组织和管理电力生产上。

 

还有一些能源立法如现行的《节约能源法》，在主体的确定、权利的赋予和义务的设定、制度体系的设计和具体安排上，其立法技术有限，导致实施效果大打折扣。

 

 

 

国外的经验表明，当经济的发展从粗放型到集约型转变的时候，改变能源结构、促进能源结构的合理化便成为国家和社会注意的中心议题之一。此时就要出台相关的法律来赋予国家及政府的职能，规范和协调全社会的开发、利用能源的行为。制定此类制度，如果采用单行法律的模式，不仅效力太低，而且立法及其实施的效益也非常有限。因此，一些国家往往将目光投向能源的综合性立法——能源基本法律。

 

美国的能源基本法律——《能源政策法》，已经修订过多次，今年在布什总统的强力推动下又进行了重新修订。这份长达1700多页的法律，是近40年来包含内容最广泛的能源法，主要包括：提供消费税优惠，促进提高家庭用能效率；设定新的最低能效标准，提高商用和家用电器效率；通过税收优惠，废止过时的不利于基础设施投资的规定，加强和提升国内电网等能源基础设施；通过减税等措施促进可再生能源的开发利用；支持高能效汽车生产；减少对国外能源的依赖等。可资借鉴的是，这部《国家能源政策法》（2005年）不仅涉及全面，而且可操作性极强，执法也有保障。

 

日本的《能源政策基本法》、《能源利用合理化法》，作为其能源基本法律，在能源法律体系中发挥着重要作用。我们常常惊羡于日本在节能技术和节能意识上的超前，而其有效的法律体系在其中所起的推动作用自然功不可没。

 

结合我国当前的能源形势，同时考虑我国大陆法系传统，制定能源基本法律——《中华人民共和国能源法》，势在必然。在制订《能源法》时，在规定前述一系列相关制度时，还应考虑到未来《能源法》与现行《节约能源法》的关系。虽然可以认为现行的或未来修订过的《节约能源法》是《能源法》的单行法，但从制度和具体内容上看，《能源法》涵盖《节约能源法》的程度要远高于《电力法》、《煤炭法》等法律。因此，制定了《能源法》后，如果不废止《节约能源法》，就应当及时修订《节约能源法》，使之内容更具体、目标更为确定，在制度的功能上与《能源法》区分开来。

 

 

能源法律体系化的工作，当然不是仅仅制定了《能源法》就可以完成的。在制定《能源法》的同时，应当及时启动和进一步加快单行法律的制定和修改工作。根据我国当前和今后一段时期能源开发利用的需要，有必要制定《石油法》、《核能法》等法律。同时，加快修订《电力法》、《煤炭法》、《矿产资源法》、《水法》。《可再生能源法》刚刚制定，暂时还可以通过制定配套实施的法规、规章来解决实施中的具体政策问题。待上述法律的制定和修订工作基本完成后，制定单项的可再生能源法律，必要性将进一步显现出来，如《风能法》、《太阳能法》等。

 

在制定和修订上述法律时，既要突显各单行法律的特色制度，更要遵循能源法律制度的统一性，通过制度的体系化实现能源法律实质上的体系化。

 

 

更新立法理念、提高立法技术，这是立法活动中永恒的命题。今年2月通过的《可再生能源法》，虽然也存在一些不足，起草工作模式和过程也并不一定称得上完美，但其立法理念和技术要远高于其他能源法律，这也是为国内外学界和社会各界所认同的，应当为今后所坚持。

在完善能源法律体系过程中，重点应当突出三项理念：

 

1.坚持市场经济的理念，正确把握国家、政府、市场、经营者、消费者等相关主体之间的关系定位。

要在宪政框架下理解相关主体的关系，设计相应的促进能源合理化的一系列制度。

 

2.坚持平衡协调的理念，科学统筹能源、环境和经济以及人与自然诸要素间的关系。能源，既是经济问题，也是环境问题。如何寻求三要素的平衡协调，是新时期能源立法需要把握的重要问题之一。

 

3.以人为本的理念，紧紧围绕提高人民的生活质量、人类的可持续发展设计能源制度。既不能不顾未来，竭泽而渔，也不能为了过于重视未来的发展而丧失当前应有的生活质量。历史经验表明，以过度损失当前利益为代价的制度，往往是实施成本过大或者难以有效实施的制度。

 

提高立法技术，从立法工作的角度要依靠专家立法。过去立法的教训，有的源于政府完全主导立法，将产业法变成行业法，将调控和规制法变成管理法；有的虽然不具备政府主导的外观，但起草组的专家成为或仅仅成为政府或某一利益集团的代言人，使得立法成为保护个别、特殊利益的工具。