中国环境国情回顾与展望
在即将过去的“十五”中，我国在环境保护和生态建设领域的目标总体来看完成得相对较差，尤其面上目标基本都未完成。
少数完成较好的有：环境管理能力建设目标多数完成；发达地区尤其是发达地区的重点城市在污染物排放总量控制上完成得较好。
与计划目标存在显著差距，按期完成已基本无可能性的有：“三河三湖”（淮河、辽河、海河、太湖、巢湖、滇池）水污染治理、“两控区”二氧化硫排放量控制均未达到预定目标，工业污染排放总量控制和生活污染治理设施建设均没有达到计划目标；荒漠化、水土流失控制未能达到计划目标；生态功能区（包括自然保护区、自然小区和生态示范区等）建设的数量目标超额完成，但质量问题凸显。
总之，“十五”期间我国的环境和生态变化仍然呈现“点上治理、面上破坏”，变化没有计划快。面上目标的完成情况和完成能力都不尽人意，而且与“九五”期间相比，“十五”期间环境恢复的势头出现停滞现象。
“十五”生态建设和环境保护的面上目标完成不好的原因主要有以下三点：
一、经济发展阶段和增长方式的影响。“十五”以来，我国逐渐进入重化工业高速发展时期。然而，在这个阶段，中国经济发展战略的选择受着两个根本性的资源、环境约束：第一，中国从来没有将来也不可能有发达国家重化工业高速发展时期享有的廉价资源供应量和环境容量。第二，中国经济增长至今仍然主要是发达国家已基本超越的“高资本投入、高资源消耗、高污染排放”的模式。尽管国家从“九五”期间就提出使经济增长方式由粗放型向集约型转变，但总体来看，我国粗放型的经济增长方式没有根本改变。在这“两个约束”背景下，资源消耗大、污染排放重的重化工业的高速发展，注定了污染治理的负担空前加大。
二、不当政绩观的影响，使得工业污染治理中地方保护严重，生活污染治理投资不足不当。许多地方受不当政绩观的影响，没有正确处理经济增长与环境保护的关系，片面追求GDP增长：一方面盲目发展高耗能、重污染产业，同时包庇纵容违法排污行为；一方面对治污工程不重视，没有积极筹集治污资金或未安排资金用于城市污水、垃圾处理等基础设施建设。站在国家层面上看，尽管我国环保投资力度有所加大，投资总量由“九五”期间的3600亿元增加到“十五”期间的约8000亿元。但总体上，环保投资占同期国内生产总值的比例仍然偏低——不到1.5%，显著低于发达国家2-3%的一般水平。
三、法规执行和环境监管能力不适应形势发展的需要。我国的环保法律法规已成体系，但对环境违法行为的处罚规定普遍过松，且只是象征性地引入了刑事责任。同时，基层环保执法部门监管手段落后，没有关停权力，不能及时发现并制止企业偷排、漏排、超标排放等问题；加上地方保护主义的影响，造成了企业违法成本低、守法成本高而环保部门执法成本高。
根据目前的生态、环境变化态势，并分析“十一五”期间的经济增长形势，预测“十一五”期间的生态和环境态势变化将呈现以下四个特点：①总体环境质量仍有进一步恶化的可能。 ②东部发达地区的城市环境有优先恢复的可能。③中西部地区生态恶化的势头有可能减缓。④过去未引起重视的环境问题将随着经济社会的发展逐步显现。
环境保护、生态建设的思路和目标
在《中共中央关于“十一五”规划的建议》中明确提出了未来我国环境保护的总体目标：到2010年人均国内生产总值比2000年翻一番，单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右，生态环境恶化的趋势基本遏制，城乡居民在环境方面的条件有较大改善。国家有关部门于2001年制定的《“十五”生态建设和环境保护重点专项规划》中则提出了2010年的具体目标。由于总体目标提出在后，其科学性是显然的：在难以保证全面的改善各环境要素的情况下，环境保护的重点要放在转变经济增长方式（降低能耗）和重点治理上。
据此，可以提出“十一五”期间的环境保护、生态建设的基本思路：逐步形成尊重自然的区域发展格局。生产力布局应该充分考虑各地的资源禀赋、环境容量。在经济发达、环境容量有限、自然资源不足的地区实行优化开发；对发展潜力大、环境容量较为充裕、资源比较丰富的地区实行重点开发；在生态环境脆弱的地区和重要生态功能区实行限制开发；在自然保护区和具有特殊保护价值的地区实行禁止开发。从名义上的全面治理转向务实的重点治理。在减缓生态、环境面上恶化趋势的同时，进行重点治理，使重点地区的人居环境质量有所改善，自然保护区等重点生态功能区的管理质量得以提高。
环境保护的基本目标是：在满足以下三个前置条件——经济增长方式按有关“十一五”规划得到转变、污染治理投资增长到占GDP2%以上和工业废水、废气达标排放率稳定在90%以上——的情况下，主要工业污染物排放总量基本维持在“十五”末期水平，“增产少增污”；生活污染物排放总量有所减少，47个环境保护重点城市和“三河三湖”地区环境质量得到改善。80%以上的重点城市集中式饮用水源地水质基本达标，70%的重点城市空气质量达到环境标准，全国地表水国控断面好于Ⅴ类水质的达到75%；生活污染治理设施的建成率和运转率显著提高，其中城市污水集中处理率应达到40%，垃圾无害化处理率应达到60%。“三河三湖”地区农业面源污染加重的趋势有所减缓，农村地区的饮用水源得到有效保护。
生态建设的基本目标是：努力遏制人为因素产生的水土流失和荒漠化发展，在黄河、长江上游地区基本控制水土流失，在“三北”关键地区（如京津风沙源区等）控制荒漠化的发展。进一步加大林业六大重点工程的投资力度，使森林覆盖率提高到20%左右。加强对自然保护区等重点生态功能区的管理，确保其生态功能的正常发挥。
为了完成前述目标，国家应该在“十一五”期间予以若干相应的政策配合：
一、优先开展资源环境核算，以落实科学发展观，树立正确的政绩观。
二、强化政策导向，通过产业政策和治理行动积极调整产业结构。
三、大力发展循环经济，实现环境治理模式从末端治理向源头和全过程控制的转变。
四、在污染末端治理中深化市场机制，建立“谁治理、谁收费”制度。
五、完善法规和标准，加强环境管理能力建设。
六、抓住重点地区水污染治理和改善自然保护区管理这两个治理效益突出的主要目标。
七、将生态建设和扶贫开发进一步结合起来，实现贫困地区经济、社会和环境的协调发展。
（作者系国务院发展研究中心社会发展部副研究员）