“十五”期间全国环境质量状况总体上保持稳定，污染物排放总量快速增长的趋势得到初步遏制，生态保护与建设得到加强，公众对环境保护的认可程度提高，但环境质量仍然面临着严峻的形势。进入“十一五”时期，环境保护与经济发展的关系将出现从“环境换取增长”到“环境优化增长”的重要转折，通过提高环境标准、强化环境保护法规要求、创设环境保护激励制度和发展环境保护产业，有利于促进经济增长方式转变，达到环境保护与经济发展的双重目标。
在“十五”计划刚刚结束和“十一五”规划开始实施之际，人们对于环境问题的关注有增无减，特别是集中到几个关键问题上：如何准确评价我国的环境状况？如何客观地评价我国的环保政策？如何认识当前和未来的环境保护形势？如何确定“十一五”环境保护目标和措施？这些问题都与我国近年和未来的经济社会发展过程相联系，是制定各项环境保护具体政策的基础。
“十五”环境状况的进展
评价环境状况的变化，可以从两个尺度来看：一是环境质量本身的变化，二是保障环境质量所需条件的变化。以这二者来衡量，“十五”期间我国环境状况的总体评价是，主要污染物排放总量快速增长的趋势得到初步遏制，主要污染物排放总量得到基本控制，生态保护与建设得到加强，全国环境质量状况总体上保持稳定，部分地区环境质量有所改善。根据中华环保联合会调查显示，71％的公众认为，与5年前相比，自己所在城市的环境状况有了不同程度的好转。环境法制和环境保护投入增长较大，全社会环境意识普遍增强。但环境质量仍然面临着严峻的形势，环境污染总体水平较高，生态退化的趋势并未停止，环境保护的能力和体制等仍存在许多问题。
必须看到，上述环境状况变化是在“经济快速增长”的条件下实现的。这是一个非常重要的条件，因为环境问题的主要来源是人类经济活动，在经济活动规模不断扩大的条件下能够维持环境质量的大体稳定，其实是非常困难的。只有在这样的背景下看待我国环境状况的变化，才能理解我国环境问题的复杂性。
具体而言，我国“十五”以来的环境状况进展主要有以下几个方面：
一、环境保护的国家意愿明显上升
中央提出用科学发展观统领经济社会发展全局，实行“五个统筹”，这些都是极为重要的治国理念，其中内含着对环境保护的国家意愿。在这样的国家意愿下，国家确定了发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会、限制高耗能重污染产品出口等一系列重要政策，通过宏观调控抑制高耗能、高耗水、高排放行业发展，加大了重点行业的技术改造步伐和产业结构调整力度，实施了10大节能工程。
环境保护国家意愿的上升，最重要的结果是提高了环境与发展综合决策的程度。国家已经开始修改过去长期使用的干部绩效考核体系，提高环境保护指标在整个考核体系之中的分量。国家并组织10个省区进行绿色国民经济核算试点，力图把环境退化的代价从GDP中分离出来，以反映经济发展的真正效果。过去环境保护相对于其他部门而言是弱势部门，参与国家重大发展决策的机会较少，现在随着国家对环境保护的重视，许多发展项目和发展规划都必须进行环境影响评价，实行较为严格的环境准入制度，这就使环境与经济相互协调的作用点得到优化。
二、经济增长方式开始朝着环境友好的方向转变
国家先后三次颁布了淘汰落后生产能力、工艺、产品目录，这些目录中有许多是由于环境污染原因而被列入的。由于这些目录带有指令性，因此，对于解决大量分散的污染企业具有根本性作用。继“九五”期间淘汰8.4万家污染严重又无治理无望的“十五小”企业之后，“十五”以来又重点淘汰了3万多家浪费资源、污染严重的企业。2004年单位GDP工业废水、化学需氧量、二氧化硫、烟尘和粉尘排放量分别比2000年有较大幅度下降。主要工业行业污染排放强度明显下降，2004年与1998年相比，水泥、电力行业万元产值二氧化硫排放量有较大幅度下降。工业用水重复利用率达70％以上。
三、创造出了有中国特色的环境政策
我国环境政策在开始阶段比较多地学习借鉴国外经验，后来随着环境保护事业发展，也创造出了一些有中国特色的政策。例如创建国家环境保护模范城市、创建生态示范区等。到2005年中，全国先后创建了48个环境保护模范城市、166个生态示范区、16个国家级ISO14000示范区，在9个省和一些城市开展了生态省（市）或循环经济省建设试点工作，创建了14个生态工业园区、11家环境友好企业、603家绿色社区、79个“全国环境优美乡镇”和1.7万多所绿色学校。我国还根据国情特点，制定了党政干部环保政绩考核制度。“十五”期间，国家环保总局启动了一批循环经济的试点，在化工、造纸等5个重点行业开展了清洁生产试点，近千家企事业单位获得了ISO14000环境管理体系认证，有2000多种产品获得环境标志产品认证，年产值达500多亿元。涌现了100多个生态农业县，绿色食品国内销售额达到500亿元。484个县、市、地区建设生态示范区，其中82个通过了国家验收。
四、工业污染和城乡环境治理取得进展
“十五”以来，全国工业废水排放达标率达到90％以上，工业固体废物综合利用率达到50％以上，工业燃料燃烧二氧化硫排放达标率达70％以上。2004年与2000年相比，除二氧化硫排放量外，国家控制的主要污染物排放量均有所降低。
城市空气质量有所好转。全国城市空气中颗粒物、二氧化硫平均浓度均有所降低，达到国家空气质量二级标准的城市比例由2000年的35.6％增加到2004年的39.5％，劣于三级标准的城市比例由34.4％下降到19.6％。
水环境恶化趋势得到控制。全国地表水达Ⅲ类水质标准的断面比例由2000年的32.1％提高到2004年的37.7％，劣Ⅴ类水质断面比例由35.0％降低到28.2％。 2004年，大中型城市中大部分饮用水源地都能达标，城市污水处理率达到40%以上。
农业和农村的环境污染随着工业向农村扩展而出现了扩大趋势，为了防止农村出现严重的污染，这几年开始加强了农村污染防治理。在主要农耕地区实行了改高毒低效为低毒高效的科学施用农药化肥工程。实施了无公害农产品行动计划，认证无公害农产品和产地各1万多个、有机食品400多个，已有2.7万公顷的有机食品基地。农业生产比较发达的84个生态示范区（市、县），2004年农药化肥施用强度比2000年分别降低了17％和12％。大面积焚烧秸杆的现象得到有效遏制。
城市医疗废物等危险废物过去并未采取严格的措施进行管理。现在，国家制定实施了《
医疗废物管理条例》和《全国危险废物和医疗废物集中处置设施建设规划》，对这类特殊废物规定了焚烧等比较严格的要求，开展了医疗废物安全处置专项检查，加强了对汞、DDT等特殊化学品的专项管理及有毒化学品进出口的登记管理。内地与香港联合开展了打击废旧电器走私的专项行动。多次开展打击废钢、废纸等固体废物、氰化钠及氰化金钾等有毒化学品走私的专项行动。
五、重点流域区域污染治理取得成效
国家在“十五”规划中确定了若干污染治理的重点流域和区域，主要是“三河三湖（辽河、淮河、海河、巢湖、太湖、滇池）”、三峡库区、南水北调、“两控区（酸雨控制区和二氧化硫控制区）”、北京市和渤海，在这些区域实施重点行动。
截至2004年底，列入“重点流域计划”的2130个项目中，已完成851项，占项目总数的40％；“十五”期间，环渤海四省市列入“渤海计划”拟建设各类项目265个(不含自然保护区项目)，截至2005年7月，已完成各类项目134个，占项目总数的50.6％；截至2004年底，“两控区计划”中的279个重点治理项目(因原项目停建或项目重复取消13个，实际为266个)，已建成96个，占项目总数的36％。
2004年，全国酸雨面积基本稳定。但是，治理速度仍然赶不上二氧化硫排放增长的速度，酸雨出现频率和酸雨区域内酸度增加。2004年，渤海碧海计划项目完成近50%，渤海流域全面“禁磷”并禁止船舶污水直排入海，部分海域水质开始好转。
六、生态保护得到加强
根据《全国生态环境保护纲要》、《全国生态功能区划》、《全国重点生态功能保护区建设规划》和《三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》等，开展了18个重要生态功能保护区建设试点工作。实施了天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理、退牧还草等生态保护和建设工程；2000年后，连续几年开展了禁止采集和销售发菜，制止滥挖甘草、麻黄草的执法检查。“十五”以来，完成造林面积2300多万公顷，累计完成新封山育林近700万公顷，义务植树近百亿株。全国沙化土地治理面积超过了扩展面积，沙尘暴次数有所减少。到2004年底，森林覆盖率为18％；水土保持取得初步成效，2003年全国水土流失面积比1980年代末减少了11万平方公里；已建成自然保护区面积占国土面积14.8％。
七、环境保护的制度基础得到强化
“十五”期间，制定和修改了《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》、《放射性污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《防沙治沙法》、《水法》、《危险废物经营许可证管理办法》、《排污费征收使用管理条例》等，在生产者责任延伸、规划环评、环境赔偿举证责任倒置、强制清洁生产审核、污染限期治理决定授权和超标违法等方面做出了新的规定。目前，我国已制定实施9部环境保护法律和19部自然资源等相关法律、47部环境保护行政法规和471项国家环境标准，1600多件环保地方法规、规章和标准，基本形成了符合国情的环保法律体系。
环境保护执法力度也在不断加强。连续4年开展了打击违法排污行为环保专项行动，共出动执法人员302万人次，检查污染企业133万家次；重点查处擅自建设污染项目、超标排放污染物、进口或转移危险废物和固体废物、垃圾处理和畜禽养殖污染、油烟噪声扰民等环境违法行为近9万件，处理有关责任人1200余名。
“十五”以来，全国环境污染治理投资6000多亿元，国家下达了100多个中央环境保护专项资金支持项目。目前，全国已经初步建立了覆盖全国的环境监测网络，开展了省界断面主要污染物通量监测，每年发布全国环境质量报告，116个城市实行空气质量日报、90个城市实行预报。
当前和未来的环境问题
在肯定我国环境保护进展的同时，必须看到我国环境形势是相当严峻的。
首先，主要污染物排放量已超过环境承载能力，环境污染相当严重。2003年，全国主要水污染物化学需氧量(COD)排放总量超出水环境容量60%以上；90%流经城市的河段受到严重污染；75%湖泊的水环境退化，出现富营养化；近岸海域超四类海水水质占21.5%。在监测的340个城市中，空气质量良好、轻微污染和严重污染的分别占41%、32%、27%；全国主要大气污染物二氧化硫的排放总量超出大气环境容量80%以上，酸雨区约占全国面积的30%；工业危险废物处置率仅为21.5%，简单存放的占全部危险废物产生量的33.2%，历年堆存的危险废物成为空气、土壤、地表水和地下水的重要污染源。
其次，我国生态环境边建设、边破坏，生态破坏范围在扩大，由于不合理的开发建设活动，我国各类生态系统的整体功能下降，生态恶化的趋势未得到遏制。森林整体质量和生态功能下降，天然林不足十分之一；20世纪90年代末，草原退化面积已达62%；很多河流开发利用率超过30%到40%的国际生态警戒线，生态用水被大量挤占，严重破坏了河流原有的自然生态；地下水超采严重。生态环境恶化的趋势尚未得到有效的遏制，边治理边破坏，治理赶不上破坏的局面还没有从根本上得到扭转，一些重大的人为生态破坏事件还时有发生。
第三，污染治理项目进展较缓慢。预计到2005年底，淮河、海河、辽河“十五”完成项目分别占计划项目的76％、55％和52％；太湖、巢湖、滇池完成项目比例为87％、59％和52％。
第四，环境保护的能力和制度基础不够有力。一是中西部23个省级环保部门执法装备达标率仅为9％，272个地市级环保部门执法装备达标率仅为33%；全国3064个环境执法机构平均每个机构仅有1.4辆车、2.7台取证工具，监管了23万家工业企业、70多万家三产企业、几十万个建筑工地，还要承担繁重的生态环境检查任务、70多亿元/年的排污费征收工作和6万多件/年污染事故调查处理工作。饮用水源地109项污染物指标，目前开展监测的仅29项。二是标准体系不完善，标准和法规的关系未完全理顺，影响了标准的效力。如《大气污染防治法》率先建立了禁止超标排污的法律规范，规定了超标排污的法律责任，但其他环境法律还没有建立禁止超标排污的法律规范。三是缺乏统一有效的环保监管体制。横向部门责权交叉多，职能配置不明晰；缺乏有效机制和监督力量，宏观调控能力薄弱，对一些跨区域重大环境问题协调困难。缺乏环境与发展议事协商机制。四是有法不依、执法不严现象普遍存在。基层环保执法监管手段落后，不能及时发现并制止企业偷排、漏排、超标排放等问题。处罚力度弱，强制手段缺乏，对环境违法行为的处罚难以到位。目前，按我国法律规定，违法排污处罚多为10万元以下，最高额度100万元，与排污企业造成的损失相比微不足道，没有震慑力。五是环境保护的机制不完善，投入不足。尽管我国环保投资力度有所加大，投资总量由“九五”期间的3600亿元增加到“十五”前4年的6000亿元。但总体上，环保投资占同期国内生产总值的比例偏低，“九五”期间为0.87％，“十五”前4年为1.33％。仅水污染防治就存在400多亿元的资金缺口。
进入“十一五”，我国面临的环境压力很大：一是原来遗留下来的历史欠账现在积累到了一定程度，必须逐步解决（例如被污染的土地需要清理，已退化的生态系统需要恢复等），二是未来经济发展还可能产生新的环境压力。这两方面都要求“十一五”期间环境保护必须有较大的力度。
“十一五”环境与经济关系的转机
一、经济发展仍然是影响环境保护的最重要因素
影响环境保护目标的因素有很多：经济发展的综合实力；人民生活水平状况；环境质量现状；政治和文化发展的水平；国家整体科技实力；国际环境保护形势的影响；等等。但深究下去，经济发展的综合实力是最基础、最重要的因素。经济发展必须得到必要的保证并为环境保护提供必要的支撑力量。在现阶段，一切要求放弃经济发展而保护环境的要求是不被现实接受的（反过来，放弃一些环境质量而发展经济是现实的）。
二、“环境换取增长”的阶段
我国到目前为止的工业化过程，总体上具有“环境换取增长”的特点，即客观上放弃了一部分环境质量和环境福利来获得经济增长，而且确实取得了快速的经济增长，极大改善了人民的生活，同时也出现了比较多和比较严重的环境问题。
走这样一条道路，在当时急于追赶世界发展水平，且当时环境容量还有较大余地的情况下，是有一定客观性的。但是，经过较长一段时间后，这个阶段就基本到头了，这种发展方式不能继续下去了，因为按照这样的资源利用效率继续搞下去，当经济指标达到全面小康目标的时候，我国的资源和环境的消耗将承受不起。
显然，“环境换取增长”的发展方式是有严重后果的，不是一种可以长期采用的发展方式，当经济发展达到一定程度后，这种发展方式也必须有一个重大转变。
三、“环境优化增长”的新阶段
“环境换取增长”的发展方式应该向何处转变？有两种选择：第一种，反过来变为“增长换取环境”，即放弃（或部分放弃）经济发展而保护环境，但这是不被现实所接受的。发展是执政兴国的第一要务，中央的方针是“聚精会神搞建设，一心一意谋发展”，一切工作（包括环境保护）都要服从这个总方针，所以这种选择即使存在，也不能采纳。第二种，向着另一个方向变化，即以环境保护促进和优化经济增长，使增长和环境的目标都得到满足，我们称之为“环境优化增长”的新形态。
所谓环境优化增长，就是指把环境保护作为一种手段，使之改善和促进经济增长，从而达到环境保护与经济发展双重目标。在这个阶段，环境不再是被经济增长所牺牲、排斥的因素，相反是促进增长的因素。
举例说，我国开始引进国外汽车生产技术来发展汽车工业的时候，对汽车尾气排放标准要求并不是很高，这样生产出来的汽车，价格可以稍低，让人们先用上汽车（增长），同时尾气排放较多，牺牲了一些空气质量，这就是“环境换取增长”的阶段。到了现在，因为汽车数量大增，城市大气环境容量有限，公众对环境质量的要求提高，原来方式就不再适用了，而必须把尾气排放标准提得比较高（北京开始实施欧III标准），通过这个环保要求，限制那些技术落后的汽车生产，激励新的汽车生产技术开发，从而使汽车工业脱胎换骨，得到优化。
类似的例子绝不仅限于汽车工业发展，而是可以在整个经济体系中得到体现，这就是说，“环境优化增长”是一个普遍适用的发展方式。
四、为什么说进入“环境优化增长”新阶段是必然的？
由“环境换取增长”到“环境优化增长”，表明环境保护与经济增长之间由一种此消彼长的替代关系，改变为一种相互促进的互补关系，“环境”由一种被放弃、被排斥的对象，转变为对经济增长起到促进作用的因素。这种转变，在当前我国具有必然性。
首先，党的十六届五中全会提出用科学发展观统领经济社会发展全局，这是我国发展领域一种极为重要的意识形态。原有的经济增长方式、人们社会生活方式等各方面都必将发生重大变化，我国从“环境换取增长”的阶段转入“环境优化增长”的阶段，作为这种重大变化的一种具体体现，也必将发生。
其次，转变经济增长方式已经成为国家战略。一切有利于促进转变经济增长方式的途径和手段都是国家所欢迎和重视的，而 “环境优化增长”正是要把环境保护作为一种转变经济增长方式的手段，它是与国家战略完全一致的。
第三，“十一五”规划提出建设环境友好型社会。概言之，环境友好型社会就是在全社会形成不损害环境、有利于环境的生产和生活方式。“十一五”建设环境友好型社会，其实质就是以环境保护的标准去衡量社会、塑造社会、发展社会，这说明“环境优化增长”在“十一五”及今后将必然逐步显现。
五、环境优化增长的途径
一直以来，我们对环境保护对经济增长的正面贡献揭示和宣传得不够，而是比较习惯谈经济发展给环境带来了多大的压力（例如估算环境污染损失等）。现在，我们应该更多地论述环境保护对经济发展的作用和贡献，把环境保护与“发展”这个党执政兴国的第一要务更加正面和积极地联系起来。
用环境保护的要求来优化和促进经济增长，主要可以通过以下途径实现：
提高环境标准。根据各国的发展经验，环境标准是随着经济发展水平提高而不断趋严的，反过来环境标准的提高又引起经济领域革命性的变化，例如前述提高汽车尾气排放标准从而改善汽车工业发展是一个典型的例子。又例如提高食品中农药残留量标准后，催生了一个新产业——绿色食品。可以说提高环境标准是改善经济发展质量的催化剂。
提高环境法规要求。环境法规的严格化是一个必然趋势，它对经济增长方式可以起到比较明显的作用。例如，我国规定从“十五”开始，新上火力电厂必须脱硫，这个环境法规对电力产业而言就是一个新的约束条件，促使电力行业使用低硫煤或开发新能源，从而在整个经济体系中，高硫煤的使用比例就会下降。又例如，提高水资源使用费和污水处理费，提高垃圾处理费，就会促进全社会节约用水和减少垃圾产生量。又例如，很多地方采取了环保一票否决的制度，这对于当地改善经济结构、优化经济布局具有正面作用。
创设环境保护激励制度。在环境保护政策中采取鼓励性的措施，有利于激励相关当事人采取新的发展方式。例如创建国家环境保护模范城市（“创模”），这是一项环境保护制度，就起到了催化城市发展转型的作用。自1997年实施创建国家环境保护模范城市以来，许多城市大幅度地调整了城市经济结构和城市功能，大规模增加城市环境基础设施建设，使很多城市的环境质量有了明显改善。
环境保护直接产生新的利润。这是环境保护优化和改善经济增长的最有说服力的证据之一。在这方面，循环经济和环保产业是最典型的两个领域（二者都是经济活动）。《中国环境报》报道说，江苏省昆山市IT产业蓬勃崛起，大量IT产品产生的废液、废渣以及固体废物，对周围生态环境造成了污染。昆山人通过积极引进发展循环经济的先进技术，巧妙构织成一个个IT产业的“延长链”，组建成立了20多家专门“吃废”的企业，使IT产业产生的各类废物，“摇身一变”成为高附加值的新产品。短短几年间，在昆山市已形成了以IT产业为依托，以大力发展循环经济和构筑资源节约型体系为特色的新型工业化“链环群”。这些事例说明环境保护对经济增长的促进作用和直接贡献是明显的。在环境优化增长的发展方式下，过去被作为废物而被抛弃的部分资源，经过循环经济和环保产业的作用，又被提取了新的价值，这构成了经济增长的新内容。
（作者系国家环境保护总局环境与经济政策研究中心主任）