两大突出问题——能源消耗和主要污染物排放总量不降反升

7月中旬，国家统计局公布中国经济运行上半年主要统计数字，认为“当前经济运行的总体情况应该说比较好，也比较快”。但是，时间刚过十几天，国家统计局等又公布了让人感到意外的能源消耗数字：上半年，全国能源消耗增长仍快于经济增长，单位GDP能耗不降反升0.8%，煤炭、石油石化、有色金属、电力等行业能耗水平均有所上升。占全国能源比重80%的原煤产量、发电量上半年分别同比增长12.8%和12%，增速分别比上半年经济增速高出1.9个百分点和1.1个百分点。又过了十几天，又传来一个坏消息，国家环保总局负责人公布，“依据对17个省（区、市）有关数据的综合分析，上半年全国主要污染物排放总量不降反升，其中，化学需氧量、二氧化硫的排放量分别比去年同期增长了4.2%、5.8%”。最近，国家环保总局等三部门发布公告，今年上半年全国化学需氧量排放总量689.6万吨，同比增长3.7%；二氧化硫排放总量1274.6万吨，同比增长4.2%。

大家知道，今年3月，全国人大第十届四次大会审查批准了国家“十一五”规划纲要，这个纲要是依据党的十六届五中全会的建议制定的。纲要提出了“十一五”时期经济社会发展的22个主要指标，其中预期性指标14个，GDP和人均GDP均为预期性指标；约束性指标8个，单位国内生产总值能源消耗降低（20%）和主要污染物排放总量减少（10%）均为约束性指标，即政府要确保实现的指标。这两个约束性指标是最重要的指标，是落实中央“十一五”规划建议，落实科学发展观、转变经济增长方式，改变“高投入、高消耗、高排放、低效率”的粗放型经济增长方式，建设资源节约型环境友好型社会的集中体现。 但是，2006年上半年，恰恰是这两个要政府确保实现降低（能耗今年降4%，主要污染物排放量降2%）的约束性指标，却不但没有下降，反而上升。而作为预期性指标的GDP增长率，却大幅度超过预期数（原预期2006年GDP增长8%，上半年即达10.9%）。而且严重的是，现在看来，这两个约束性指标今年已很可能无法实现。种种事实表明，上半年两个约束性指标不降反升，同各方面追求GDP的超高速增长是密切相关的。因为为了追求GDP快速增长，最快最容易的办法，是大量增加投资，上项目特别是能耗高的工业项目，铺摊子，上半年全社会固定资产投资增长29.8%（其中城镇固定资产投资增长31.3%），全国新开工项目多达9.9万个，同比增加1.83万个。产能不断提高的同时，各地争着出口，包括高耗能、高污染、资源性产品出口。总之，主要靠外延式扩张，靠投资上新项目追求GDP增长必然使能耗很难降下来。而能耗不降反升必然使主要污染物排放量增加。中国能源消费中，70%是煤炭，90%的二氧化硫是烧煤排放的。煤炭消费量的大幅增长，必然造成环境的恶化。

长期以来，我们观察宏观经济好坏，主要看是否做到“高增长，低通胀”。根据现阶段中国经济发展的实际情况，根据“十一五”规划纲要，这种认识恐怕已不全面了。中国当前的现实情况是，经过多年的粗放扩张，土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况对经济增长已构成严重制约，经济增长是否可持续问题很突出，转变经济增长方式已成为保持经济平稳较快发展的关键。因此“十一五”规划纲要把GDP列为预期性指标，且定得比较低（五年年均7.5%），居民消费价格上涨率（CPI）甚至没有列入22个主要指标中，而把能耗降低，水耗降低，主要污染物排放总量降低，耕地保有量等列为约束性指标，要求政府确保实现。在这种情况下，只用“高增长，低通胀”来说明宏观经济形势大好是不符合“十一五”规划纲要的。如果按照这一认识指导经济工作，容易使经济活动偏离“十一五”规划纲要的要求。

不能不惜一切代价追求GDP的短期高速增长

2006年上半年，中国GDP同比增长10.9%，增速明显加快，其中第二季度增速达11.5%，是1995年以来增长最快的，大大超出原定2006年8%和“十一五”年均7.5%的指标。

根据国家发改委公布的数字，上半年，全国31个省份经济增速保持在两位数，有23个省份增速在12%以上。其中，内蒙古为18.2%，江苏15.4%，山东15.3%，天津和广东14.4%，浙江14.1%，河南13.9%，广西13.6%，河北13.5%，四川13.3%。按照31个省市区所公布的数字计算，我国上半年GDP增幅达12%，比国家统计局公布的10.9%高1.1个百分点，相差达8048亿元。报告还显示，上半年，有16个省份的城镇固定资产投资增幅高于全国31.3%的平均增幅。其中，吉林55.6%、安微54.1%、河南48.8%、河北44.4%、内蒙古43.5%、青海42.3%、福建41.5%、陕西39.7%、辽宁39.5%、湖北39.4%、四川38.8%、广西38.2%。

对于经济的超高速增长和固定资产投资增速过快、银行信贷投放过多、外贸顺差过多等不正常现象，国务院和国家宏观调控部门在八月中旬前出台了不少措施，包括两次提高存款准备金率，提高0.27个百分点贷款利率等，但是收效不大，许多地方政府还是不惜代价大干快上，互相攀比GDP增速，从而使经济增长高烧难退。8月16日，国务院常务会议对内蒙古新丰电厂项目违规建设和发生的重大施工事故作出严肃处理，要求高达860万千瓦违规建设电站一律停止建设。8月19日，央行上调人民币存贷款利率，一年期存贷款基准利率均上调0.27个百分点。这两个重要举措搭配出台后，估计能起到较明显的紧缩作用。

今年以来所以出现上述不够正常的情况，单从经济方面很难找到答案。我认为，最主要的是我们多年来以GDP论英雄的干部考核提拔机制，推动各地官员热衷追求GDP的高速再高速的增长。明年要开十七大，现正进行四级政府换届，这就驱使各地官员急于在短期内出政绩，在GDP攀比中不落后。与此同时，现行的财税体制也逼迫地方政府加大投资力度，发展工业特别是耗能高的重化工业，以提高本地税收和财政收入，以便为当地老百姓提供更多的公共服务等。中部和西部地区省份，这方面考虑可能比东部省份更强烈些。
值得注意的是，为了追求短期GDP最大化，不少地方政府甚至不顾法纪。报载，据有关部门对部分地区投资规模亿元以上新开工项目的抽样调查，约40%的项目在征用土地、环境评估、审核程序等方面不同程度地存在违规现象。（见《中华工商时报》2006年8月30日）地方政府成为新一轮土地违法主体。国土资源部执法监察局负责人说，自2004年9月以来，一些城市的违法用地少的在60%左右，多的甚至在90%以上。（见《经济参考报》2006年6月22日）有的城市政府居然直接经营土地，抬高地价，抬高房地产价格，成了真正的房地产开发商。违规贷款的事也不少。社会主义市场经济是法冶经济，党和政府一再号召全体公民遵纪守法。现在地方政府在上述征地、环保等等问题上却带头违纪违法，其影响之坏，后果之严重，值得人们深思。

落实“十一五”规划纲要，转变经济增长方式，主要靠改革特别是政府改革

落实“十一五”规划纲要，使经济真正转入全面协调可持续发展轨道，继续保持平稳较快发展，必须加快
转变经济增长方式。为此，一是要健全法律法规，完善方针政策。二是要调整经济结构，实现产业结构优化升级。三是要着力自主创新，更好地实施科技兴国战略和人才强国战略。四是要深化改革，从体制上逼迫经济增长方式转变。在这当中，深化改革，是最根本的。而在深化改革中，推进政府改革，实现政府职能转换，更是关键所在。

第一，政府把资源配置主导权交给市场，致力于履行应由政府履行的职责。包括：

经济调节，特别是中央政府要搞好宏观经济调控，保持经济的稳定；在市场经济条件下，政府宏观经济调控主要用经济手段，但在政府介入微观经济活动条件下，经济手段（如调整利率）往往效果不显著，而要同时较多地运用行政手段。

市场监管，政府要为市场经济的健康运行和提高微观经济效率制定必要的法规，并严格执法，承担好市场监管者角色。

社会管理，政府要加强资源（包括土地）、环境、就业、社会保障、安全、卫生、交通等管理，为社会创造良好的生产和生活环境。

公共服务，政府要努力提供更多更好的公共产品和服务，包括义务教育、公共卫生和其他公用事业服务等，政府对全体居民的基本公共服务要均等化，不能差别悬殊。政府越是从市场参与者角色中退出，转为公共服务型政府，就越能发挥其纠正市场失灵的积极作用。在公平竞争条件下，市场主体将致力于提高效率和竞争力，从而使全社会形成竞相提高经济增长的质量和效益的氛围，促进经济增长方式转变。

第二，建立全面评价政府和干部绩效的指标体系。考核政府和政府官员政绩不再主要看GDP及其增速，除GDP外，还要看失业率、资源利用效率、环境和生态保护好坏、教育和文化发展水平、社会保障程度、人均收入水平、科技创新成果和专利申请数量、医疗卫生状况、法治环境、市场秩序、治安状况、诚信程度，一句话，形成有助于落实科学发展观、转变经济增长方式的政绩考核体系。

第三，合理划分各级政府的事权和财权，完善财税体制。深化财税体制改革，对推进经济增长方式转变，意义重大。要合理划分各级地方政府的事权和财权，使地方政府不再通过拼命提高GDP增速来提高财政收入和保障财政支出。另一方面，要深化预算管理体制改革，把土地收入和其他各种各类基金纳入预算管理，接受人大和公众监督，使地方政府不再具有随意建设形象工程政绩工程的财力。还要提高资源税，统一企业所得税，实行增值税转型，调整消费税，开征燃油税，推行物业税等，促进资源节约和有效利用。从长远看，还要研究逐步提高所得税在税收中比重，以减轻各地方热衷于发展工业特别是重化工业的压力。

第四，逐步减少政府对生产要素和资源产品价格的管制，建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制。长期以来，我国生产要素和资源产品价格受政府管制，严重偏低，地价低、水价低、煤价低、电价低、油气价低、资金价格低，助长了粗放扩张实现经济增长。今后，要推进生产要素和资源产品价格的市场化，运用市场机制促进资源的节约和有效使用，推动经济增长方式转变。

第五，改革审批经济体制。政府常常通过审批投资项目，介入微观经济活动，压抑市场配置资源的功能，影响企业自动追求效率和竞争力的积极性。要发挥市场优化资源配置的功能，就要改革审批经济体制，推进投资体制改革，真正实行“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”，确立企业的投资主体地位。放宽市场准入，准入标准要透明。属于关系国家安全、影响环境、涉及不可再生资源利用等情况，则要依法办理许可手续。

第六，实施促进自主创新、技术进步、节约资源、保护环境、产业结构优化等有助于经济增长方式转变的方针政策，特别是其中的财税政策、金融政策、价格政策、贸易政策等。完善政府的方针政策也属于政府改革的重要组成部分，并将对经济增长方式转变起重要的推动作用。