改革开放以来，我国不同时期的投资需求政策变化较大，这与经济周期、体制条件以及发展阶段变化有着密切的关系，是一个逐步探索与完善的过程。在这个过程中，完全或基本成功的投资政策调控的例子比较少，但是，投资政策的思路、方法、手段及其组合还是逐渐趋于成熟和丰富，效果也越来越好。

 

 

 

“六五”时期（1979～1985年）是改革开放的初期阶段，“在调整中改革，在调整中整顿，在调整中提高”是经济工作的主导思想，这表明中国进入了新的调整时期，这一时期的投资政策也带有鲜明的调整特征。这一时期的投资也呈现反复膨胀、反复压缩的特点。

 

 

“七五”时期（1986～1990年）是我国经济体制改革全面推进的新时期。1986～1988年，投资处于扩张期，国民经济加速增长，但也出现了投资和消费的双膨胀，物价波动大，重复建设较为严重；1989～1990年，投资处于收缩期，国民经济减速增长，1989年，因投资下降而导致市场疲软。

 

总的来看，这个时期的投资需求调控政策没有走出“一放就乱，一收就死”的局面，从而仍然沿袭了历次周期中出现的大起大落的局面。受过于严厉的宏观调控政策的影响，国民经济出现“硬着陆”，给国民经济带来了巨大损失。

 

 

“八五”时期（1991～1995年）是我国经济高速增长时期，经济发展中出现比较严重的过热，通货膨胀严重。经济增长呈现出较为波动状态，两头低，而中间高。1991～1993年上半年，投资需求处于扩张期，国民经济加速增长；1993下半年～1995年，投资需求处于收缩期，国民经济减速增长。

 

这个时期宏观调控的最大收获就是成功地实现了国民经济的“软着陆”，它是建国以来经济发展史上的第一次，具有十分重要的意义。经济增长率由1992年峰顶时的14.2％，一年年逐步平衡地回落到1996年的10％左右，每年平均回落约1个百分点；居民消费价格指数由1994年的24.1％，回落到1996年的8.3％左右，共回落了15.8个百分点，既实现了经济快速增长，又有效抑制了通货膨胀，避免了大起大落，顺利完成了“八五”计划，国民生产总值提前5年实现了比1980年翻两番的目标。

 

需要指出的是，国家在实施这一轮的投资宏观调控中并不是“一刀切下马”，而是着力加强水利、交通、通信等基础设施和钢铁、能源等基础工业的建设。“八五”期间的全国基础设施投资，年均增速达到32.3％。

 

 

“九五”时期（1996～2000年）是积极的财政政策在我国的大规模、高密度、全面而系统运用的时期。这一时期，先是反过热、防通胀，以促进经济的“软着陆”；继而反过冷、反通缩，以保持经济的持续快速发展。在这两方面都形成了较为完整的投资政策体系。

 

1998年以来，我国实施了以发行国债投资基础设施为重点的积极财政政策，这是社会主义市场经济条件下政府反周期政策调节的一次成功的尝试。1998～2000年国家财政累计发行长期建设国债3600亿元，共安排国债项目6620个，投资总规模24000亿元，到2000年底累计完成投资15000多亿元。各年国债投资对经济增长的贡献率分别达到1.5个、2个和1.7个百分点。据国家信息中心分析，如果没有2100亿元的国债投资以及所带动的社会资金投入，1998年和1999年我国经济增速将只能达到6.3%和4.5%。但是，从当时的形势看，外需对经济增长的拉动作用继续减弱，内需不足的矛盾仍然较为突出。

 

此外，还通过扩张性货币政策扩大投资需求。1996年开始，央行采取了一系列放松银根、刺激需求进而促进经济增长的扩张性货币政策，尤其是从1996～2000年，我国曾一度连续7次下调银行利率，次数之多，降幅之大，频率之密集，历史罕见。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

“十五”时期（2001～2005年），我国投资需求政策显示出了不同的阶段性特征。2001～2003年，继续完善和实践了以反过冷、反通货紧缩、实现经济回暖为特征的投资促进政策体系；2003年下半年以来，又开始实施以反局部过热、实现“软着陆”为特征的投资调控政策体系。

 

 

“十五”时期的投资调控具有灵活性、机动性和丰富性的特征。中央政府针对需求和供给两方面都存在既热又冷的状况，如需求方面存在部分领域的投资过热和消费需求不足，供给方面存在某些产业发展过快和社会事业等部门发展过慢，综合运用经济、法律手段，和必要的行政手段，采取了有松有紧、松紧结合，以及又保又控、保控结合的灵活的区别对待政策。

双稳健政策。2003年第四季度和2004年第一季度投资出现过热苗头，2004年的中央经济工作会议正式提出将“积极的财政政策”调整为“稳健的财政政策”，与“稳健货币政策”一起，形成“双稳健”政策。2004年，长期建设国债共发行了1100亿元，比上年减少300亿元；同时增加中央预算内经常性建设投资50亿元。2005年，国家开始实施稳健的财政政策，安排长期建设国债800亿元，比上年减少300亿元；同时增加中央预算内经常性建设投资100亿元。

 

国债投向的转变。2004～2005年，长期建设国债的使用方向有了较大的调整，重点保证重大在建项目、农林水利、教科文卫、能源、县乡公路、环境保护、循环经济和资源综合利用等方面的需要，对其他投资项目宜缓则缓，特别是对部分过快增长行业投资项目暂缓下达资金预算。

 

货币政策收紧。鉴于贷款大幅度增加、投资增速明显过高，为了减轻经济过热的压力，从2003年9月以来，央行几次提高存款准备金率。

 

切实把好土地闸门。2004年10月份，国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，提出为有效防止投资规模扩张，要将清理开发区和纠正违法违规占地的工作一抓到底，不符合土地利用总体规划和城镇建设规划的开发区，不得批准用地。2005年，国土资源部继续实行从严从紧的土地使用政策，控制农用地转为建设用地的总量。

 

其他投资调控措施还包括，2004年4月，国务院宣布调高钢铁、电解铝、水泥和房地产4个行业的固定资产投资项目资本金比例；4月28日，中央政府严查“铁本事件”；4月29日，国务院办公厅发出通知，对所有在建、拟建固定资产投资项目进行全面清理。

 

 

2001～2003年间，通过坚持扩大内需、深化改革开放、加快经济结构调整等一系列重大政策措施，投资需求逐步回升，投资自主增长机制开始增强，对扩张性政策的依赖程度逐步降低。三年间全社会固定资产投资增速分别达到13%、17%和27.7%，呈逐年上升趋势，推动各年GDP分别增长8.3%、9.1%和10%。

 

到2003年，我国固定资产投资又进入了一个快速增长的新阶段。投资实际增长已经超过了1990年代初期的经济过热时期，房地产、钢铁、汽车、纺织等行业出现超高速增长，各地投资热情普遍较高，地方项目投资增长迅速。针对这一情况，2004～2005年间，国家采取了综合调控措施。从2004年3月中旬以后，生产资料中的钢铁价格开始明显走软，水泥的价格也出现了下跌的趋势，表明宏观调控取得了较为明显的初步效果。但是，这种效果也只是初步的。2005年，全社会投资增速仍高达26%，2006年1～5月份，城镇投资累计增速达到了30%。虽然没有通胀出现，也没有瓶颈现象发生，但我们更应该关注高投资增长背后的东西，其一，这样的高投资会带来什么危害，是否会引起金融风险、生态压力和资源浪费；其二，在这个过程中，政府和企业投资行为是否合理。

 

 

一、投资需求政策内容

 

“十一五”开局，在2006年上半年固定资产投资增长过快、投资率过高、货币供应量偏多、信贷投放偏大的背景下，国家从金融、财政、土地、价格等几个方面采取了一系列“点调控、预调节、稳节奏”的政策，主要内容如下：

货币政策收紧。为了防止投资过热的势头继续发展，央行采取了高频率、小幅度的调控政策。于2006年4月份、8月份两次调高人民币贷款基准利率，又于 2006年7月5日起，8月15日起两次上调金融机构存款准备金率，以提高过热投资的融资成本。说明国家运用货币政策调控投资增长的功能大大增强。

 

土地政策有紧有松。按照产业政策的要求，限制、禁止高耗能、高污染、产能过剩行业的用地；保证中低价位、中小套型普通商品住房(含经济适用住房)和廉租房供地；限制别墅类和低密度、大套型高档商品住房用地； 严格执行新增建设用地和供地备案制度；加大闲置土地的处置力度。

 

财政政策适时调整。配合税收政策，控制投资的快速增长，缩小进出口退税范围，对高耗能、高污染的企业要提高税收。另外，对资源能源产品要加大税收，通过补贴、转移支付等杠杆工具加快经济结构调整。逐步将政府支出转向医疗、教育和社会保障。支持企业自主创新。继续加强支持三农，加大力度支持经济的可持续发展，通过税收政策等鼓励发展循环经济。

 

 清理违规在建项目。为了控制投资过快增长，遏制高耗能、高污染与违规建设的倾向，叫停一批亿元项目成为2006年投资调控政策的一大特点。2006年8月国务院对内蒙古新丰电厂项目违规建设和重大施工事故进行了严肃处理。国家环保总局对位于环境敏感区附近化工石化类建设项目进行风险排查，一季度叫停投资近1500亿元的项目。

 

 

从宏观角度来分析，“十一五”开局，各地拼投资，上项目的势头很猛，投资高增长虽未引起物价上涨与煤电油运紧张，但部分地区与行业生产能力过剩的威胁却明显升高，中国经济达到了一个增长的极限，所以国家采取了金融、财政、土地等一系列的投资需求调控政策，以适当降低投资温度。 投资增幅创三年新高。2006年1～6月全社会投资同比增长29.8％，城镇投资同比增长31.3％。这个速度体现了二大特点：一是城镇投资增幅达到三年来同期最高。从2002～2006年来看，1～6月累计投资同比增速分别为24.4%、32.8%、31.0%、27.1%、31.3%。二是新开工项目的数量大增。1～6月新开工项目达98850个，是2000年以来同期最多的一年。新开工项目数量占施工项目比重达到了57.9％，是2000年同期以来最高的年份。

 

控制投资信贷过快增长。2006年1～6月份，信贷增长大大超出预期，2006年全年的信贷目标为2.5万亿元，前6个月金融机构共新增贷款就达2.14万亿元，占央行全年信贷目标的85.7%，投资贷款也呈现大幅增长态势。

 

高投入高消耗增长方式尚未转变。一些地方在追求投资高增长的过程中，片面强调重化工的投资拉动与带动作用，依靠高投入、高消耗的增长方式没有转变，相当一部分投资高增长地区属于能耗高、可持续发展能力差的“三高”地区，即投资高增长、GDP能耗高、可持续发展能力差排位高的地区，这使投资增长给环境保护与可持续发展带来的压力空前加大。

 

 

面临当前投资高增长的形势，预计下半年国家会加强宏观调控，抑制投资增长过快、信贷投放过多。按照稳定总量，有保有压的方针，继续严把土地、信贷“两个闸门”，加强投资新建项目的市场准入，使投资增幅重新回归到稳定增长的轨道。

 

如果按照现有的发展趋势和数量关系，可以推算全年的投资规模。近两年1～6月份城镇投资约占全年城镇投资26%，依此计算，全年城镇投资将达到97859亿元，增长30%。再依近年城镇投资占全社会投资比例变动趋势判断，2006年，全年城镇投资约占全社会投资的87%，可以计算出2006年全社会投资将达112482亿元，增长26.9%。但是，2006年下半年的投资走势最终仍然取决于中央政府宏观调控的力度。由于在重大项目的资金补助、项目审批和核准、银行信贷供给等环节拥有足够的调控力和影响力，所以，将投资增速控制在20～25%是没有问题的。

 

 

由于单一政策工具作用有限，因此，应对日益复杂的宏观经济形势，需要借助于多种政策手段，必须多管齐下，形成合力。财政政策与货币政策、土地政策和环保政策、投资政策与消费政策、扩大内需与结构调整的多种政策配合与协调使得政策组合更加丰富，更能应对复杂的局面，更能平衡各方的利益与诉求。这是未来投资调控应该遵循的方向。

 

与1993～1994年的成功经验相比，2004年的宏观调控具有决策反应速度快，注重结构调整，政策之间力求协调的特点。宏观调控的重点始终针对泡沫行业，而对农业、能源等关键行业的支持力度不减。虽然各商业银行的分支行均严格按照总行的产业目录进行项目贷款，国家严控投资的产业已很难得到银行的继续支持；但是，银行自觉调整信贷结构，电力、交通、石油、石化、社会事业成为信贷投放的重点。与货币政策相配合，中央政府的财政政策也转为中性，即适当压后政府项目的预算拨款。由此可见，未来投资调控可能是见势快、动手早的调控，注意准确把握调控的时机、节奏和力度，对看准的问题采取果断有力的措施。

 

未来的投资调控具有复杂性的特征，与10年前明显不同，由于微观经济主体结构已发生了较大变化，政府的宏观政策最先伤害到的往往不是国有企业，也不是地方政府，而是冲锋陷阵的民营企业，这些企业却恰恰是近年来我们采取各种政策措施进行扶持，希望其发展壮大的经济力量。行政方式的主要缺陷是政府部门掌握的信息不充分、不完全，容易造成调控上的一刀切与盲目性。由于行为能力和其他客观因素的制约，中央政府干预经济的结果往往不能实现预期的社会经济目标。许多行业的周期性发展规律表明，与中央政府调控方向相反的企业决策反而容易在未来某个时期获得成功。目前，中央政府严控其发展的钢铁、有色、水泥、纺织、造纸等行业，由于产业内部产品品种、规格、技术和质量水平不同，其中必然存在符合经济发展要求的投资机会，但是，行政调控很难区别对待，很难避免伤及无辜。

 

要更多运用经济杠杆调控投资，特别是要把扭曲的生产要素价格调节到正常水平，对投资起到正确的导向作用。应该对各地地价、水价和电价的减免政策进行清理，根据资源稀缺程度和环境与生态保护的要求，由中央政府及省级政府确定各地真实的要素基准价格，地方政府只能在规定的范围内进行调整。例如，在水资源稀缺的地区大幅度提高工商业用水价格，以抵制相关产业的过度发展。对目前的土地出让制度进行改革，即改变房地产经营用地100%拍卖的局面，对部分用地实行招标或挂牌出让，以降低土地价格，降低房价。

 

地方政府的投资冲动在改革以来的多轮投资热潮中均表现得十分明显。由于地方政府的投资活动缺少必要的约束机制，导致地方政府主导的投资往往成为超越当地经济发展需要、恶性透支未来的无限制扩张。正确处理中央与地方的关系，充分调动地方政府的积极性和创造性、尊重地方政府发展本地经济的要求是我国经济发展的重要体制基础。但是，如果地方发展经济的愿望不加节制、恶性膨胀则会妨碍整体经济的健康发展。对地方政府行为的节制可以是来自于中央政府的纵向约束，也可以是来自于本地区内部的横向监督。如果单纯依靠中央政府的宏观调控，而来自于本地区的民主监督和制约机制没有建立起来，地方政府的投资冲动将会反复不断出现。因此，应在政府官员政绩考核中加入外部性及可持续发展、就业以及社会事业进步等方面的内容；增强地方人大对地方政府投资项目以及债务融资的民主监督与制约；提高社会公众对城市规划、建设的民主参与程度。

 

扩大投资需求和消费需求是扩大内需的两个不可分割的组成部分，从某种意义上讲，扩大消费需求对于中国经济更为迫切。这不仅因为消费需求在内需方面占有很大比重，而且因为投资需求归根结底会受到消费需求的制约。未来要加快养老体制、医疗体制、教育体制改革，改善消费预期，降低储蓄率，提高消费率。改变住房政策导向，不断丰富住房市场体系。尽快落实将城市土地出让金的一部分用于建设廉租房或用于对低收入家庭的住房补贴。大力发展住房租赁市场，降低自有住房持有率，使更多城市居民可以通过租房方式逐步改善居住条件，避免住房投资挤出或抑制其他消费。

（作者分别系国家发改委投资研究所主任、副主任）