香港地少人多，人口稠密，却是世界上公认的住房问题解决得比较好的地区之一。土地公有制使香港政府具备通过土地批租获得财政收入的能力，能够为公共住房的发展给予补贴。香港政府通过推行公共房屋计划，为中低收入居民提供适当的房屋, 使中低收入居民的居住条件取得了很大的改善。
香港公共住房制度的发展历程
二战以后，香港面临大量难民回流、内地居民涌入，以及人口快速的自然增长，总人口从1945年的60万激增到1950年的200多万和1961年的300多万,使得住房问题十分严峻。1954年，以解决九龙石峡尾地区因大火引发的居民住房问题为契机，港英政府成立了徙置事务署，兴建“徙置住房”（人均使用面积仅2.2平方米，配套施舍简陋的住房），开始实行公共房屋制度。
上世纪70年代，随着居民收入水平的提高，早期兴建的徙置住房已不能满足居民住房需求。1973年，港英政府重组了徙置事务署等机构，成立了香港房屋委员会，全面统筹香港公共住房的建设和管理(房屋协会建造的公共住房除外)。在1973～1982年的10年间，房屋委员会通过实行“十年建屋计划”，以人均使用面积3.3平方米为最低标准，为150万香港居民建设了居住条件较好的租住公屋（简称“公屋”）。
为了鼓励收入水平提高的租户退出租住公屋，腾退给低收入家庭，同时满足部分市民自购住宅的需要，香港政府分别于1977年和1978年开始实行“居者有其屋计划”和“私人机构参建计划”。“居者有其屋计划”是由政府免费拨地，由房屋委员会兴建居屋，然后以低于市场价 30%～45%的优惠价格出售给市民。“私人机构参建计划”由政府采用招标的形式把土地批租给私人开发商，私人开发商依照与政府约定的容积率和面积标准建成住房后，再以约定低于市值的价格出售给市民。到1996年，房屋委员会已出售了约20万个居屋给符合申请条件的家庭，其中约6.6万个居屋是按照“私人机构参建计划”提供的。 1987年，香港政府推出“长远住房发展策略”，旨在扩大重建计划，确保所有家庭都获得合适的住房，其重点放在协助市民自置居所、私人机构参建和改造低标准公屋等方面。长远住房发展策略确立了以私人供应为主导，尽量利用私人机构的资源满足社会住房需求，在此基础上规划公共住房发展的政策，以避免政府与私人机构在住房供应上直接竞争。从1987年到1996年，香港房屋委员会和房屋协会所建的公屋和居屋数量与私人开发商建设的住房数量大体保持在58:42的比例。
上世纪90年代，一些家庭的收入水平超过公屋或居屋申请标准，但又无力购买价格不断攀升的商品住宅。为此，香港政府于1993年推出了一项专为中等收入家庭设计的“夹心层住屋计划”，其中包括主体计划和贷款计划，主体计划是政府以优惠条件批地给房屋协会，在1997年以前兴建1万套住宅，以略高于居屋但低于市场的价格出售给中等收入家庭；贷款计划是以总额20亿港元的低息贷款协助超过4000个家庭在市场上购买住房。
1997年，面对市场房价的持续上涨，刚成立的香港特别行政区政府承诺增加土地供应量，每年兴建的公营和私营住宅量不少于8.5万个，并且进一步推进帮助市民自置居所的措施，计划使香港七成居民在2007年前拥有自置居所。1997年下半年，亚洲金融危机波及香港，住宅需求大幅下降，加之土地供应量和住宅兴建量增加，导致房价急剧下跌，房地产市场严重失衡。针对这种情况，香港特区政府冻结了土地供应，减缓了居屋的出售。
2002年11月，香港特区政府发表房屋政策声明，为房屋政策及施政方针重新定位：政府今后将集中资源，为有需要家庭提供租住公屋，并退出作为发展商的角色，停止兴建和出售政府资助的各种居屋，将干预市场的程度减至最低。2004年7月14日，房屋委员会终止置业资助贷款计划，这意味着此后市民购买住房与否完全以个人的意愿和负担能力为依据，政府不再从中起推动作用，而是完全集中于提供租住公屋。
香港公共住房制度的经验
香港公共住房制度经过半个世纪的发展，形成了包括市场住房供应和保障性住房供应的双轨制住房供应体系，以及具有专门的管理机构、稳定的资金来源、公平的分配制度等特征的运营管理体系，保证了香港公共住房制度的协调、稳定、公平地运行。
一、香港公共住房制度中政府居于主导定位
香港公共住房制度中，政府居于主导地位，主要体现在两个方面：
第一，政府主导公共住房发展计划。香港政府通过成立专设机构，直接组织人、财、物力等方式介入公共住房的规划、设计、建设、分配和管理，并通过公共住房发展计划所具有的时间跨度（如“十年建屋计划”），特定的目标群体（如“夹心层住屋计划”针对中等收入阶层）和量化的标准（如建设公共房屋的数量、人均面积标准）等方式，合理规划公共住房的发展。此外，香港政府在财政支出方面，也配合公共住房的发展。1950/51财政年度香港在房屋方面的公共开支只有20万港元，占公共开支的比例不足0.5%，1954年开始实行公共房屋制度后，用于公共住房开支的总额及占公共开支的比重都大幅度上升，1954/55财政年度香港政府在公共住房方面的开支达到2760万港元，占公共开支的比重上升到24.2%。此后一直到上世纪70年代，香港政府在公共住房方面的公共开支比重一直保持在20%以上。
第二，利用土地政策对公共住房制度予以支持。香港实行土地公有制度，政府代行土地所有权。香港政府以市场地价向私人开发商批租土地获得的收入向房屋委员会注资，使房屋委员会有能力制订和实施公共住房发展计划；以免费和下调地价向房屋委员会和房屋协会供地，使房屋委员会和房屋协会有能力以低于市场房价向中等收入家庭提供居屋和夹心层住房，并且通过出售居屋和夹心层住房从中等收入家庭筹集部分资金，补贴低收入家庭租住公屋的租金。香港政府通过土地政策内在的利益转移机制，不但支持了公共住房制度的发展，而且通过控制土地不同出让方式（市场价格供地、下调地价供地和免费供地）的比例和时机，实现对市场地价、房价和不同供给主体房屋开发量的调控，使房屋的供给结构与居民的收入结构和需求结构相匹配。
二、形成包括市场化和保障性在内的双轨制住房供应体系
香港政府在实施公共住房制度的过程中，逐渐形成了包括市场化和保障性在内的双轨制住房供应体系，成功解决了社会不同收入阶层的住房问题（见图1）。截至2005年，香港240.8万套住宅中，公共住房有109.6万个，私人房屋有131.2万个；香港694万总人口中，49.6%的居民居住在公营的租住公屋和资助出售的居屋中，50.4%的居民住在私人住房中。
层次性是香港住房供应体系的显著特征。包括基本解决低收入家庭的租住需求、解决中等收入家庭的自置居所需求，再到解决高收入家庭购买商品住宅的需求，形成覆盖不同收入阶层，相互衔接的完整住房供应体系（见表1）。
三、设置专门的政府管理机构
香港公共住房制度得以成功的主要因素之一,是设置专门机构负责公共住房体系的整体运行。主要是设置了房屋委员会和房屋协会两大机构，负责协调包括公共住房发展规划、开发建设、社会分配和运营管理等诸多环节，参与香港公共房屋制度的建设和管理。
香港房屋委员会是一个法定机构，成立于1973年，主要负责推行香港公共租屋和居屋计划，策划和兴建公共房屋，把公共房屋出租或出售给低收入家庭。2003年3月修订房屋条例的相关条文后，香港房屋及规划地政局局长获委任为房屋委员会主席。房屋委员会下辖不同的常务小组委员会,分别负责处理策划、建筑、投标、商业楼宇、财务及资助房屋等事务。
香港房屋协会成立于1948年，是一个独立的非营利性机构,主要负责策划和兴建一些特定类别的公共房屋,特别是介于政府和私人住房市场之间的公共房屋，如承担“夹心层住屋计划”，以住户可以负担的租金或价格,把房屋出租或出售给特定类别的家庭。房屋协会的组织结构由监事会和执行委员会构成，监事会成员人数不超过25名，执行委员会成员共有12人，监事会和执行委员会成员都是义务参与房屋协会的工作。
四、确保公共住房制度有稳定的资金来源
香港公共住房的开发建设、运营管理等需要巨大的费用支出。香港公共住房建设的资金来源途径主要有两个：一是政府通过拨出资本、低息贷款和免费拨地提供资助；二是房屋委员会通过出租公屋及其附属商业楼宇、出售居屋获得维护及兴建公共房屋所需的资金。
根据房屋委员会与香港政府在1988年达成的财政安排和1994年达成的补充协议，香港政府对房屋委员会1988年以前投资的135亿港元，成为无息永久资本； “居者有其屋计划” 1988年以前转拨的28亿港元结余，以及政府分别于1988年和1993年注资的100亿港元，转换为有息借贷资本，房屋委员会须分14年以5%的年息逐季度向政府偿还；此后，政府不再向房屋委员会进一步注资。土地方面，1973年房屋委员会成立后，政府以免费拨地的形式提供资助。1988年，房屋委员会进行改组，由政府资助部门转变为财务上自负盈亏的独立机构，政府仍免费拨地，但把公屋和居屋非住宅部分的土地价值，作为政府对房屋委员会非住宅楼宇的股本投资，与房屋委员会平均分配获得的净运营盈余，作为对政府该项投资的回报。
在房屋委员会停止出售居屋以前,公屋租金收入是房屋委员会仅次于出售居屋收入的第二大收入来源，但由于房屋委员会长期奉行低租金的政策，出租公屋一直以赤字运行。房屋委员会通过出售居屋及出租公共房屋附属的商业设施，来筹集兴建公屋的庞大资本开支和补贴公屋运营的巨额赤字。但自2003年房屋委员会停止各项出售居屋计划后,对其财务状况产生了重要的不利影响，2003/04年度房屋委员会综合账目赤字达5.89亿港元。为此，房屋委员会决定通过分拆其辖下的商场和停车场等设施，成立领汇房地产投资信托基金，并于2005年11月在香港联交所成功上市，弥补了房屋委员会因停止出售居屋而出现的预算赤字。
五、公平的分配制度
作为一种社会福利，如何使真正有需要的居民获得公共住房是政府面临的一个挑战。为此，香港政府建立了完善的公共住房分配制度，即按家庭收入、家庭结构等条件形成公共住房分配的轮候排队制度，不同收入和家庭结构的居民参与不同的住房发展计划，并在申请、入住、租赁、购买等方面形成严格的层级化和序列化，以保证公共住房分配的公平性。
对于租住公屋，申请家庭需要在公屋轮候册上登记，并接受申请人年龄、家庭人数、收入、资产及在港居住年限等方面的审查。房屋委员会每年检讨轮候册家庭收入及资产限额，以使之与当前的经济和社会状况相符合。1996年6月，香港政府开始实施维护公屋资源合理分配政策，对收入和净资产超过规定上限或不申报收入和净资产的租户，按照市值征收租金并要求其在一年内迁出所住公屋。此政策实施以来，香港政府已成功收回约3.4万个公屋，重新编配给有需要的居民入住。
对于按“居者有其屋”计划出售的居屋，由于政府给予了较大的补贴，为使补贴真正落实到中低收入家庭，防止投机牟利，政府采取了两项控制措施：一是严格审查购房资格，如家庭收入、家庭人数等，且不同面积住房实行不同价格；二是房屋再交易时予以一定限制，如住户购得房屋在10年内不得转售，确实需要转售的居屋只能由房屋委员会回购。10年后居屋可以进入市场自由交易，但须向政府补交一定数额的地价。
香港公共住房制度对内地的启示
一、住房制度建设要与经济社会发展相协调
公共住房制度建设是绝大多数国家在经济发展、城市化进程中不可回避的一个现实问题。根据香港的经验，公共住房制度建设要随着社会人口结构、收入结构和产业结构的变化进行阶段性的调整，与经济社会的发展保持协调。
我国内地住房制度经历了福利分房体系向市场化住房体系的转变。目前存在的突出问题是城镇住房制度市场化改革过分强调了住房制度拉动经济增长的功能，而忽视了其社会保障的功能。地方政府往往受到逐利动机的驱使，放任开发商多建高档商品化住宅，而对具有社会保障功能的经济适用房、廉租房弃而不建或少建，对房价求高弃低，导致住房市场高房价和高空置率并存，而低收入群体却无力购房的结构性矛盾。
住房市场化不等于把所有人的住房需求都推向市场，而应根据市场状况调整住房保障的覆盖面，使住房保障与住房市场结合起来。地方政府在通过土地批租获得财政收入来源的同时，也要承担保障低收入家庭居住权利的责任。近年的房价上涨使商品化的住房越来越脱离社会低收入群体的支付能力，如果政府不在社会收入分化达到一定程度之前建立并完善合理的公共住房制度，必然难以从根本上解决住房市场的结构性问题，并增加今后解决这一问题的难度。
二、政府要在解决低收入阶层的住房问题上发挥关键作用
公共住房制度明确了政府在解决低收入阶层的住房问题上应承担重要责任，并发挥关键作用。政府如何发挥作用有两种思路：一种思路是政府在一元化的住房供应体系中发挥作用，或者由政府直接为全体城镇居民提供均等的低水平住房（如我国计划经济时期的福利分房制度），或者由政府对市场化的住房供应体系进行调控，引导私人开发商投资于低收入阶层的住房建设；另一种思路是建设同时包括市场住房供应体系和保障性住房供应体系的双轨制住房供应体系，由私人开发商构成的市场住房供应体系主要解决中高收入阶层的住房问题，而由政府主导的保障性住房供应体系主要解决中低收入阶层的住房问题。
到目前为止，我国内地还没有形成完善的保障性住房供应体系，主要表现在保障性住房供应体系建设缺乏明确的目标和规划，缺乏专门的组织机构，缺乏应有的财政预算，而是试图依靠带有赢利目的的开发商从事经济适用房建设。国外的经验和国内的现实表明，在商品房市场中推行经济廉价房的住房保障体系，其结果必然导致住房供应体系和政策目标的背离。
反观香港的经验，政府应明确在市场住房供应体系和保障性住房供应体系中的不同定位。对于市场住房供应体系，政府应尽量减少直接干预，除了企业准入、建筑标准、房屋质量、配套设施、销售程序、企业纳税、住房金融等方面做出相关规定、通过监管完善市场秩序外，商品房定价、房屋开发量和开发规格等方面决策应由开发商根据市场需求状况自主做出，政府不应干预。而对于解决低收入群体住房问题的保障性住房供应体系，政府应首先明确对特定人群应承担的责任和义务，并通过制定总体目标和规划，设立专门的职能机构，低价或无偿划拨土地和有预算保证的公共开支来落实政府的责任。
三、公共住房政策的实施要有完善的管理体系作保障
从香港的经验可以看出，公共住房从选址规划、开发建设、运营管理到社会分配都要求实现高效率并达到高度的透明化，否则很难得到公众的认可和支持。
我国内地的经济适用房和廉租房建设从1998年开始起步，但其发展始终受到管理体系不健全的困扰。到目前为止，在经济适用房建设的数量、建筑标准及分配的方式和价格等方面，还没有专门的机构负责制定全国统一的执行办法；具体实施中，还存在超标准建设和不能严格按照收入标准进行分配的问题，已经分配到经济适用房的居民，无论其今后收入如何变化，得到的政府补贴都将固定化和永久化。因此，尽管经济适用房本身的意义重大，但监管不严、管理不善的问题已经引起社会公众对其效率和公平性的质疑。与经济适用房相比，廉租房政策落实得更加缓慢，不少城市还没有建立廉租房体系，已经启动了廉租房建设的城市中，绝大部分还没有形成一套可操作的运行机制和分配程序。
香港公屋计划之所以能够持续大规模发展，某种程度上正是管理体系和运行机制不断完善的结果。客观上看，我国内地要想在短时间内建立完善的公共住房管理体系确实有一定困难。而且，我国尚未建立个人或家庭收入的统计信息系统，缺乏家庭收入方面的信息将很难建立起完善的公共住房分配体系。但是，香港的经验恰恰说明了完善的管理体系是建设公共住房制度的充分而非必要条件，香港公共住房的管理体系并不是在公共住房制度起步之初就建立完备的，而是在发展过程中不断调整完善的。因此，建立我国公共住房制度的关键在于政府首先要有决心解决低收入阶层的住房问题，其次是选择什么样的公共住房供给体系，最后才是着手建立公共住房的管理体制和分配机制。
（本文系国务院发展研究中心“我国住房保障制度、调控政策及市场体系研究”课题组报告，课题负责人：谢伏瞻；课题协调人：任兴洲；课题组成员：王微、林家彬、张承惠、廖英敏、倪红日、王晓明、刘卫民、常丹红、左克鑫）