城市化是人口向城市集聚的过程，它包括两个条件：第一是人口空间分布是集中的，因此，分散分布的人口不能计算为城市人口；第二，集中分布的人口所从事的职业必须是非农业职业。

 

根据这两个条件，笔者认为，目前浙江省在城市化水平衡量中存在一些错误：

 

第一种错误是将城市市区中的人口统计为城市人口。以杭州市为例，老市区包括江干区、西湖区、上城区、下城区、拱墅区五个城区，但在这五个城区中，除了上城、下城两个城区外，其他几个城区均包含大量农业人口。从居住空间看，这些农业人口是分散居住的，很明显，如果以杭州市区的所有人口作为城市人口，必然是高估了杭州市城市人口的比例。如果将滨江、余杭、萧山三区的人口纳入计算的范围，那么，杭州市城市人口的比例更加被高估。

 

第二种错误是将非农业人口作为城市人口。在改革开放以前，这种计算方法基本上是正确的，因为，从事非农业的人口基本上集中在城市或城镇上，而在农村则是从事农业的人口。但是改革开放以来，由于不少农业剩余劳动力就地向非农业转移，导致非农业人口并不在城市或城镇居住或工作，也就是说，居住在农村的人口却从事非农业工作。因此，如果以全部非农业人口作为城市人口也将高估城市人口的比例。2004年，浙江户籍总人口为4577.22万人，其中，农业人口3353.16万人，非农业人口为1224.06万人。而农村从业人员为2252.34万人，其中，农林牧渔从业人员826.63万人，非农业从业人员1425.71万人。设农村从业人员的赡养系数为0.33，这样，则居住在农村的非农业人口大约为1896.19万人，居住在城市或城镇的户籍非农业人口为1224.06万人（户籍非农业人口基本上居住在城市或城镇，退休后到农村居住的少量人员可忽略不计），城乡合计的非农业人口约为3120.25万人，占户籍总人口的68.17％。这一比例既高于钱纳里大国模型中的城市化率（钱纳里模型中人均GNP美元应以1970年以来的通货膨胀率作相应的换算），也大大高于浙江省统计局发布的55％的城市化率。

 

第三种错误是以户籍非农业人口作为城市人口。这种计算方法在改革开放以前也同样是正确的，但是改革开放以后，由于大量农村剩劳动力进入城市从事非农业工作，而在户籍上仍然表现为农业人口，因此，以此种方法计算的城市化水平则是被低估了。例如，2004年，浙江户籍总人口为4577.22万人，其中，非农业人口为1224.06万人，仅占总人口的26.74％，大大低于55％的城市化率。实际上，改革开放以来，人口流动频繁，对人口输入地来说，外来人口对当地的城市化进程产生重大影响。浙江也是外来人口的主要输入地，同时，浙江省内地区间的人员流动也较为频繁，因此，在城市人口计算中必须考虑外来常住人口的影响。再以杭州市为例，2003年，杭州市辖八区户籍总人口为393.19万人，户籍非农业人口为216.13万人，以此计算的城市化率为55％。若考虑到大约50万的外来常住人口，则杭州市的城市化率为60％，后者比前者高出5个百分点。可以看到，外来人口越多，对该地城市化水平的影响就越大。因此，某地城市化水平正确的计算方法应为：本地户籍非农业人口＋居住一年以上的外来人口／本地户籍总人口＋居住一年以上的外来人员。

 

从上面的分析中我们注意到，尽管以户籍非农业人口占户籍总人口的比例来衡量城市化水平可能低估城市化水平，而以非农业人口占总人口的比例来衡量城市化水平又可能高估城市化水平。但是，这种偏差仅仅是由于户籍登记制度的缺陷所致。从长期看，只要某人在某地工作或生活一定时间，便可以向当地申请该地的常住居民户口，而输入地的有关部门应定期调查外来人员的状况，符合条件者应登记为本地的常住户口，同时请原居住地的有关部门注销原居住地户口，并予以确认。建立这样的户籍登记制度之后，上述偏差就大大缩小，以户籍非农业人口占户籍总人口的比例就可以基本上反映出该地区的城市化水平。需要强调的是，在户口登记中，应当反映出某人的职业、住址等有关内容，以便为政府的管理和决策提供必要信息。例如，某人职业为务农，居住地为某某村。从这些信息中，可知此人为农村居民而不是城市居民。这样就为较为准确地衡量某地的城市化水平提供了原始数据。

 

城市化指标是衡量一国或一地区现代化水平的指标之一。在英格尔评价体系中其指标值为50%。1998年，高收入国家的城市化率为76%，中等收入国家为66%，低收入国家为31%，世界平均值为46%。目前，浙江的这一指标值大约在55%左右，仍然没有达到中等国家的水平。因此，浙江仍然要大力推进城市化进程。

 

城市化对于环境资源利用具有正反两方面的意义。从正面意义看，城市化具有集约利用资源的作用，因为，其一，城市的特征就是生产要素在一定区域空间的集中。由于生产要素集中，共享土地、水、电等资源而产生规模经济，因而单位土地面积产出，城市高于农村，大城市高于中小城市。其二，城市集中教育、科研、生产的人才，是新技术、新产业的发明、发展的基地。相关技术的进步，可以增加资源供给量，同时提高资源利用效率。其三，城市是先进文明与文化的发祥地。城市居民较容易接受先进的理念。可持续发展的理念在城市可能更容易变为实际行动，并对农村居民行为产生示范效果。

 

城市化对资源环境的负面作用，一是城市化进程需要以土地特别是耕地的减少为代价。二是城市化以工业化为动力来源，资源利用强度大，而传统工业化模式更是大量消耗资源。三是盲目、无序的城市化更可能增加资源与环境的压力。

 

城市产值是与环境卫生、福利与生活条件成正相关的。由于规模与产值成正比，所以，城市规模也就与环境卫生、福利与生活条件成正比，这从上海、北京、广州、深圳等国内大城市经济社会发展等指标高于规模较小的城市能得到印证。另外，城市规模也与资源消耗正相关，如水、电消费量均随城市收入的提高而增加。因此，城市规模应与资源环境的承载力相适应。 浙江陆域面积小、人口密度高、自然资源贫乏、经济发展水平高，城市化更应考虑到资源利用的合理性与有效性，设计出可持续发展的城市化模式。

 

从浙江城市化现状及与经济、自然资源条件相仿的日本与韩国比较看，浙江城市或城镇分布过于分散，中心城市聚集度偏低、规模偏小。韩国汉城的人口约占全国人口的20%，日本东京的人口约占全国人口的28%。而杭州市区总人口仅占全省总人口的8％，非农业人口仅占全省总人口的4%。所以在现阶段，集中化的城市化模式更具合理性。所谓集中化的城市化模式，是指在城市化过程中把着力点放在提高城市规模特别是中心城市的规模而不是城市或城镇的数量上。集中化的城市化模式的重点应是龙头城市的培育上。

 

什么是龙头城市？就是在一区域内起到带动示范作用的城市。龙头城市一般是需具备一些必要条件：较强的经济实力、较多的人口规模、较高的社会发展水平。杭州与宁波是浙江省具有这样一些条件的两个城市。

 

经济与社会发展水平的衡量既要考虑总量水平又要考虑人均水平。可以看到，温州市主要经济与社会发展水平指标与杭、甬两市相比均有较大差距，总体而言尚不足以充当浙江省的龙头城市。杭甬两市的经济与社会发展水平较为接近，杭州略胜一筹。但宁波在一些经济指标上已经超越了杭州市。如人均生产总值，杭州为4.11万元，宁波为4.95万元；人均地方财政收入，杭州为3282.89元，宁波为4638.25元。这表明宁波的经济实力就其人均水平而言已经强于杭州，杭州在这些指标上仅与温州的发展水平相当。只是由于杭州市规模大，因此就总量而言仍是杭州领先于宁波。这也是城市规模与经济发展水平相关的一个例子。

 

由此看来，杭州与宁波两市作为浙江省的双龙头城市具有较扎实的基础。在城市的功能分工上，杭州可作为综合性城市来定位。由于省府驻足于此，又科教文化发达，因此城市定位偏于行政与文化中心；宁波经济实力雄厚，历年利用外资数量全省第一，又具有深水良港的区位优势，是浙江省发展外向型经济的桥头堡。因此，宁波无论从现状还是发展趋势看，都已经确立了浙江省经济中心的地位。

双龙头城市功能组合在国内发达省份已经有一种普遍性的倾向，如广东的广州－深圳，福建的福州－厦门，江苏的南京－苏州，山东的济南－青岛等。从国家层面看也有类似的城市组合，如中国的北京－上海、印度的新德里－孟买，美国的华盛顿－纽约等。

 

双龙头城市模式表明：在一个较大的区域内，可以有两个或更多个首位城市，这与德国地理学家克里斯塔勒（W·Christaler）单个中心论相悖。所以，这是个值得进一步研究的问题。

 

 

城市可持续发展是科学发展观在城市发展中的实践。可用下述指标来衡量城市发展的可持续性：（1）公共卫生设施，包括清洁的饮用水、医疗卫生条件等；（2）环境质量，包括大气质量、水体质量、居住环境状况等；（3）单位土地面积产出水平，即单位土地面积GDP；（4）新办企业数与倒闭企业数之差，反映城市经济活动的景气程度。如果两者之差为正值且数值越大，则城市的经济活力就越大，反之，城市发展处于萎缩状态；（5）道路交通状况，反映居民出行的方便程度；（6）市民满意度。用打电话或发放问卷的方法，就有关城市发展的问题，如医疗卫生、交通状况、环境质量等随机抽样，若市民满意度在50%以上，则可以认为城市发展是可持续的，百分比越高，城市发展的可持续性就越强。

推进可持续发展的城市化模式，要重视与之相配套的城市或城镇规划与制度建设。

 

——规划是城市可持续发展的灵魂。推进可持续的城市化模式，关键在于科学合理的规划。从城市内部功能区位的合理划分与定位、城市之间的功能定位与合理划分的角度，对城市产业发展与布局、人口增长、基础设施建设等做出科学而详细的规划。我们仍以杭州市区为例来说明城市规划产业空间布局时需要注意的一些问题。滨江区是高新技术产业的研发与生产基地，萧山经济技术开发区与之毗邻。由于体制上的原因，在原来的规划中两区的产业布局并不关联，这可能会造成问题。因此，在今后的发展中，要协调两区产业发展的融合问题。杭州经济技术开发区是杭州市利用外资的平台和制造业集聚区。经过十几年的发展，已经取得了相当大的成绩。但近些年来，十几所高校陆续进驻，形成新的大学城。因此，问题出来了：经济技术开发区要不要继续发展？如果需要继续发展，在空间布局上只能越过大学城向北发展，形成南北工业区、中间大学城的格局，其合理性如何？如何协调发展需要进一步研究。总之，城市规划需要科学性、前瞻性。规划的修订需要征求各方的意见和经过必要的法定程序，这实质上也是一个制度的问题。

 

——制度是城市可持续发展的保证。广泛参与及协调一致的制度包含了如下几个方面：（1）城市政府负责制度。目前存在的问题是，城市政府提供公共服务的权力及责任机制尚未建立起来，即权力与责任的双缺失。除了直辖市及计划单列城市政府具有较大的经济、行政权力以外，其他城市政府的权力就较为有限。这意味着在现行体制下，大多数城市政府没有权力为其市民提供公共服务，例如，某项市政项目需要得到上一级政府的批准。责任缺失使城市政府的行为不能得到客观公正的评价，缺乏相应的责任追究机制，特别是某些重大建设项目的失误所造成的资源环境的损失无人承担相应的责任。把权力与责任结合起来，既赋予城市政府必要的权力又给予一定的制约，从而建立起城市可持续发展的政府行为机制。可考虑的办法是：各级城市政府都有决策本市域范围内的经济社会发展事务的权力，但其主要负责人和直接参与者对行为可能产生的负面后果要承担相应的行政甚至是法律责任。重大责任事故的引咎辞职制是一种有效的制度安排。（2）市民参与制度。作为一种制衡与配合机制，市民的广泛参与对城市可持续发展是必要的。作为制衡机制，市民为政府有关重大决策建言献计，可以为政府部门的决策提供参考并对其行为产生制约；作为配合机制，市民参与可以为政府决策的实施提供便利。例如，一项关于能源节约的行动方案与政策，就需要有市民的参与和配合。培育市民的参与机制，需要从以下几个方面着手：一是培养市民的主人翁意识。鼓励市民积极参与，市民的建议被证明对城市可持续发展产生了积极效果的，可考虑给予参与奖，长期热心的市民可考虑给予鼓励奖等奖励。二是对不配合的市民，其行为被证明对城市可持续发展产生负面作用的，也要考虑给予相应的处罚。实施上述两方面的措施，需要建立相适应的规章制度，明确需要市民可以参与的项目、内容等。这些规章制度以政府条例或法规的形式予以公布。

（作者系浙江省社会科学院经济研究所研究员）