国际上一般把为微型企业和低收入的群体所提供的金融服务称为微型金融。微型金融包括小额的贷款、存款、汇款、小额保险及其他方面的金融服务。微型金融包括在农村和城市进行的金融服务。在中国，我们把英文 Microfinance 翻译成小额信贷。
1980年代以前，传统的观点认为政府可以在农村金融和小额信贷市场上发挥积极作用并倾向于进行直接干预，通过增加信贷供给的方法来增加农民和贫困人口的信贷可得性。不少国家的政府一方面建立了国有的农业发展银行之类的专门金融机构，并通过其发放大量低息的农业、扶贫贷款。另一方面，政府制定并实行存贷款利率的法定上限。迄今为止几乎所有采取贴息贷款扶贫方式的国家都不同程度地面临着难以瞄准穷人和贷款的按期还款率很低的问题。贴息贷款还扭曲了农村金融市场资源的配置，不利于商业性可持续的金融机构的产生和发展，从而阻碍了农村金融市场的发育。
小额信贷是在总结了传统的发展金融的经验教训并吸收了民间借贷的特点基础上发展起来的。小额信贷最主要的一个特点是在扶贫和支持微型企业发展过程中采用市场化的方法力争使有限的扶贫资金发挥最大的扶贫效应。为此，小额信贷进行了金融工具、金融手段和金融组织方面的创新。就金融工具和金融手段来说，小额信贷利用小组贷款和小组担保、动态激励、经常还款等手段来控制无抵押贷款的信贷风险。就组织方面来说，小额信贷强调建立有良好公司治理结构和内控机制的能够持续经营的小额信贷机构。
发展小额信贷对提高我国扶贫资金的使用效率，动员更多的资金用于扶贫事业，以及构建社会主义和谐社会有着及其重要的意义。这是因为，第一，我国的扶贫贷款和其他扶贫资金同样存在着难以到达贫困户、还款率低或使用效率低的问题；第二，国有商业银行正在减少，甚至于撤出在农村地区的网点和贷款服务，而我国农村信用社的改革面临着诸多的挑战；最后，国际上1980年代以前传统的思维在我国仍有相当的市场，不少人仍然认为扶贫的贷款就应该是低利率的，甚至是不一定需要偿还的。
小额信贷在中国的发展和创新
1993年，中国社会科学院农村发展研究所首先将与国际规范接轨的孟加拉“乡村银行（GB）”小额信贷模式引入了中国，成立了“扶贫经济合作社”，首先在河北省的易县、河南省的虞城县和南召县以及陕西省的丹凤县建立了以孟加拉乡村银行的小额信贷为贷款模式的小额信贷扶贫社。1995年开始，联合国开发计划署（UNDP）和中国国际经济技术交流中心在全国17个省的48个县（市）试点以扶贫等为目标的小额信贷项目。此外还有一些国际组织相继在我国开展了一些小额信贷项目。经过十多年的发展， 中国目前最主要的非政府的小额信贷机构包括商务部交流中心管理的由UNDP资助的小额信贷机构、社科院的扶贫社、中国扶贫基金会和四川省乡村发展协会。我国非政府小额信贷的机构和项目发展的情况见表1。
为了更清楚地了解中国小额信贷发展的情况，笔者在2005年对中国的非政府小额信贷机构和项目进行了一次全国性的调查。调查的抽样情况见表2。从表2可以看出，在我们的样本中，已经注册成非政府小额信贷机构的有：UNDP资助的16家机构、中国扶贫基金会6家机构、社科院扶贫社4家，世界银行资助的2家，当地政府1家（四川省乡村发展协会）、和儿童基金会1家。这些机构或者注册成社会团体，或者注册成民办非企业单位，都是非赢利性的机构。一般而言，从项目转变为机构后，其财务和机构可持续的目标更加明确。样本中小额信贷机构的执行和资助机构的情况见表3，样本的地区分布见表4。调查样本基本能反映中国小额信贷的地区分布：西南最多, 其次西北, 再次华中, 华北, 体现了小额信贷机构和项目的扶贫目标。
通过对调查数据的分析，我们发现，中国的小额信贷项目和机构主要以扶贫，妇女，儿童发展为目标。80%以上的项目位于国定贫困县，不少在交通不便的山沟里。在项目开始时，42个项目县要求借款户必须是贫困户，2个项目县不一定。每个贷款户的平均贷款额度小也说明项目明确的扶贫目标。
我们发现，中国运行比较好的非政府的小额信贷机构大多采取了如下的孟加拉乡村银行的小额信贷模式：
* 贷款条件：最基层的单位是小组和中心 ，一般五人自愿组成一小组，五到六个小组成为一个中心。小组长和中心主任由民主选举产生。参加小组、出席中心会议及小组贷款联保是获得贷款的条件， 贷款不需抵押、担保。
* 贷款的发放：一般按2-2-1顺序,先贷给两个组员,两周后再贷给另外两名组员，最后贷给小组长。在发放贷款时, 扣除应收利息的一半。不少机构后来改变了2-2-1顺序，变成同时放款。
* 小组基金和强制存款：在发放贷款时, 农户需将5%的贷款作为小组基金交由项目保管，另外，借款人每周须向项目存一元钱，借款人将本息还清后, 可以要回小组基金。
* 贷款的期限，金额及利息率：贷款期一般为一年。每周或每两周还一次款。第一次贷款的上限不超过1000元人民币。归还后再借, 并增至1500元、 2000元等。名义利息率8%, 实际利息率达到16%左右。
中国小额信贷的发展是与国际捐赠机构，特别是多边和双边援助机构的支持分不开的。捐赠机构和小额信贷项目和机构对中国小额信贷发展的贡献包括：
* 帮助创造了非政府小额信贷机构，实现了从项目到机构的转变和相对独立于地方政府运行；
* 把扶贫小额贷款的利率，实际上从3%～5%，提到16%～17%，也改变了政府和不少人对利率的看法；
* 先于正规的金融机构实验小额扶贫贷款的贷款方法，并初步证明，农民、贫困户是能够还款的；
* 把信贷与扶贫以外的其他社会发展目标相结合，如提高妇女地位、改善农村健康水平、农民培训和农业推广等。
小额信贷在中国发展缓慢的原因
如果从社科院农发所在1993年引入乡村银行模式的小额信贷算起, 小额信贷在中国已有十三年的历史。但小额信贷在中国的发展总的来说不尽如人意。迄今为止，我们还看不到国内有哪家小额信贷机构有希望发展成像孟加拉的格莱珉银行，或印尼的人民银行和波利维亚的阳光银行。为什么经过十多年的发展，中国还没有形成有影响力的可持续的小额信贷机构？这跟中国作为一个发展中的、低收入人口和微型企业非常缺乏金融服务的大国地位极不相称。我们甚至落后于跟中国小额信贷同时起步的邻国蒙古人民共和国和柬埔寨。中国小额信贷发展跟不上经济发展，也跟不上农村金融需求的要求。
目前为止，中国的非政府小额信贷机构和项目达到300家左右。在这300家左右的小额信贷机构和项目中，能正常运行的不到五分之一。目前真正能达到操作可持续性的机构屈指可数，能达到财务可持续性的机构（即剔除补贴后，利息和其他收入可以补偿操作成本，呆帐损失和按市场利息率计算的资金成本）更是微乎其微。不少小额信贷机构面临严重的挑战，贷款资本金在不断缩小。桔生淮南而为枳，小额信贷在中国水土不服，是由于中国缺乏其发展的制度环境，是没有真正引进小额信贷的精髓，还是缺乏对小额信贷的创新？
中国非政府小额信贷发展不顺利的原因是多重的，主要有以下几点：
第一是缺乏发展小额信贷的政策环境：迄今为止，小额信贷机构的法律地位仍不明确。非政府小额信贷机构注册成社会团体或民办非企业单位，不能依法从事贷款和其他金融活动，也难以转成小额贷款公司或金融机构。尽管已经经过十四年的试点，非政府小额信贷仍然处于试点阶段。试点也没有一定的评价标准，仍在黑暗中摸索。
第二是与小额信贷机构及其人员有关：在我们调查的67家小额信贷项目和机构中，41家成立了独立的机构，但成立民间社团的只有31家，其他仍然是项目办公室的形式。就是已经成立了机构的那些非政府小额信贷机构，也与国外的非政府小额信贷机构有很大的不同。中国大多数的小额信贷机构并不是真正独立于地方政府的，而是在实质上从属于、或受制于地方政府，这主要是指县级和地区级的政府部门。
第三个原因是由于小额信贷实行的贷款模式比较单一，主要是GB模式, 没有根据不同地区的情况采取不同的机构和贷款模式 (少数项目采取了乡村银行模式, 如草海或村级信贷员模式，如海东农行项目)。而中国各地自然条件、经济发展水平，以及社会宗教文化等千差万别。到现在为止，很多小额信贷机构仍然没有电子计算机化的信息管理系统，透明度也不高。
第四个原因与资金来源有关。 以扶贫为目的的非政府机构，资金基本上完全依赖国内外捐赠，以国际捐赠为主。这就使小额信贷机构和项目的管理、运行和模式均受到捐赠机构和当地政府的影响。
最后，小额信贷的中介服务行业缺位。现在在中国，既没有行业评级机构和公布其经营业绩增加透明度的平台，没有小额信贷咨询和培训的专业公司，也没有经过注册的小额信贷行业协会和像孟加拉PKF用于批发的资金和机构。小额信贷的中介服务行业缺位也与小额信贷没有法律地位和缺少商业可持续发展的零售小额信贷机构密切相关。
需要指出的是，我们不应该把非政府小额信贷存在的问题归罪于这些机构的经理，信贷员和其他操作人员。绝大多数非政府小额信贷机构的经理和其他工作人员为在中国发展小额信贷事业付出了辛勤的劳动和艰辛的努力，有很多因素是他们不可控制的。他们是不可持续的小额信贷项目和机构的受害者。
发展进入新阶段
近年来，中国政府部门在制定农村金融方案的过程中，逐步认识到开放农村金融市场是解决农村金融问题的关键。在2004、2005、2006年连续三年中央一号文件的鼓励下，中国小额信贷的发展到了一个新阶段。这个新阶段的主导思想是从以扶贫和社会发展为中心过渡到既要扶贫、支持微型企业发展，又要实现小额信贷机构的可持续经营，从而可持续地为穷人和微型企业提供金融服务。这个新阶段有几个重要的标志，其中最重要的标志是中央对小额信贷的支持和鼓励、人民银行对小额信贷的积极倡导，及目前在五个省区地方政府积极响应并组织实施的商业性小额信贷的试点。第二个标志是中国国内的机构和国际捐赠机构开始重视现有金融机构（特别是城市商业银行）的金融产品和服务的下移，即把现有的金融产品和服务延伸到微型企业和小型企业，延伸到低收入阶层。新阶段的第三个标志是对农民组织和社区基金，主要是村级基金的重视。
为了把中央文件的精神落到实处，人民银行积极倡导小额信贷的试点，推动建立只贷不存的小额贷款公司。目前已经开始进行商业性小额信贷试点的地区包括：山西省的平遥县、四川省的广元市中区、内蒙古的鄂尔多斯市东胜区、贵州省的铜仁地区江口县、陕西省的户县。继山西省平遥县和四川省广元市中区先后成立三家小额信贷公司之后，内蒙古鄂尔多斯市东胜区和贵州省铜仁地区通过公开竞标产生的两家公司和陕西省户县的二家小额信贷公司也已经挂牌成立。
与非政府小额信贷机构相比，商业性可持续的小额信贷公司有明确的投资人和所有人，这就为建立良好的公司治理结构，防止资金所有权不清和可能的道德风险打下了良好的基础。成立商业性的小额信贷公司同时也有利于减少当地政府对贷款可能的干预。开始时只贷不存，控制可能的金融风险，保护存款人的利益。考虑到批发资金问题和增加投资，从而为小额信贷公司扩大规模做好准备。
虽然小额信贷公司是刚刚出现的新生事物，但现在已经出现了一些值得注意的苗头。 首先，是贷款额度偏大。其次，大多数已成立的小额信贷公司贷款所用的工具和手段仍然是传统的，主要是抵押和担保贷款，少有信用贷款。这就很难到达微小企业和贫困户。小额信贷公司贷款所用的人员也主要是以前从事正规金融发放贷款业务和从事民间信贷的人员， 对从事针对微型企业和低收入农户的服务缺乏经验。最后，小额信贷公司在信息的透明度方面仍然存在问题。以上这些问题在小额信贷公司成立的初期可能是难以避免的， 也是在前进的过程中需要监管者和小额信贷公司的创始人需要注意的问题。
小额信贷发展新阶段的第三个标志是对农民组织和社区基金，包括村级基金的重视。在这方面最新的进展是财政部已经在一百个村进行试点，并有可能与国务院扶贫办一起在世界银行项目的帮助下，进行新一轮的试点。
进一步发展的政策建议
推动小额信贷在中国发展需要有整体的发展规划。良好的治理结构和有利的监管环境是金融创新的基础。具体来说，我们需要支持和改进现有的非政府小额信贷机构，使他们在机构和财务的可持续方面取得实质性的进展；我们需要尽快发展商业可持续性的小额信贷机构，使更多的民间资金能够用于为低收入人口，小型企业和微型企业提供金融服务，创造就业机会；我们需要使更多的商业银行，特别是城市商业银行和农村信用社下移他们的金融服务，发展财务可持续的小额信贷产品和服务。
商业化小额信贷试点
试点成功与否在很大程度上首先取决于监管的主体及监管的有效性。根据中国农村合作基金会的经验教训，防止吸收存款或变相吸收存款或集资是监管的关键。除了加强监管外，防止非法吸收存款或集资重要的一条是帮助解决小额信贷公司的批发资金和后续资金问题，建立一种机制，使运行良好的小额信贷公司可以比较容易的得到批发资金，从而激励小额信贷公司为微型企业和低收入阶层提供贷款服务。
其次，试点成功与否取决于能否使小额信贷公司向微型企业和小型企业发放贷款。由于私人资本天然的趋利性、可能存在的短期行为及目前正规的金融机构在对中小企业贷款方面存在的问题，或政府宏观调控政策的影响，不仅是微型或小型企业，甚至一些中型企业和某些行业的企业难以得到贷款，这样有可能导致某些小额贷款公司转向大额贷款， 不发放或很少发放小额贷款。 为了使小额信贷公司不偏离服务微型企业，服务三农的方向，可以采取如下措施：
对小额信贷公司提供必要的技术支持和培训，使其掌握向小型微型企业和农民发放贷款的技术，认识到发放小额贷款既可以服务三农和微型企业，又可以赢利；鼓励小额信贷公司在向三农和微型企业贷款的同时，发放一部分城镇的贷款和小型企业的贷款，向不同的行业发放贷款，从而控制贷款风险；用批发资金和再贷款鼓励小额信贷公司发放小额贷款和农业贷款。
再次，应给小额信贷公司一定的预期，在他们合法经营、支持三农和微型企业，并满足一定的条件后，在今后条件成熟时，可以向他们适当开放其他的金融产品和服务，包括存款服务。
从政策上，试点限定在一个县的范围太小, 如果真正搞小额信贷的话, 难以实现可持续发展。这也可能促使某些私人资本的小额信贷公司向较大额度的贷款转变。一个省就一个县也少了一点，不利于竞争和比较，难以从试点中获得经验和教训。
扶贫性的非政府小额信贷机构
现有的扶贫性的非政府小额信贷机构首先要自救。这包括改善现有的治理结构和经营管理，发展和改善电子计算机管理信息系统，实现财务报表、贷款质量和业务发展情况的透明化；还包括小额信贷机构能够根据变化了的情况，不断改进他们的小额信贷产品和服务。要实现小额信贷机构管理人员的专业化，不留后路。政府对小额信贷机构要多支持，当地政府应帮助明确这些机构现有资金的产权，对那些愿意并能够实现转型的机构帮助他们转型。
扶贫性的非政府小额信贷协会，网络和其他的中介组织在支持和发展扶贫性的非政府小额信贷机构方面大有可为。这类组织可以帮助小额信贷机构发展电子计算机管理信息系统，实现报表和财务状况的透明化；帮助这些小额信贷机构发展和改善他们的小额贷款和其他金融产品；帮助他们建立与国内外捐赠机构的联系，争取资金和其他方面的支持；为小额信贷机构争取合法的地位。
中央政府也可以考虑给那些专门从事扶贫事业的非政府小额信贷机构以明确的法律地位，使他们能够依法向贫困人口和微型企业提供贷款和其他金融服务。
用财政基金建立村级基金的难点是如何能在现有的行政系统以外建立独立运行的社区基金。村级基金能否顺利运行的一个标志是农户是否愿意把自己的钱投进去，而不在于政府投进去多少资金。村级基金的组织形式以及是否需要注册，村级基金的监管也是急需解决的问题。
现有金融机构金融产品和服务的下移
现有金融机构金融产品和服务的下移可能是大规模地发展可持续的小额信贷产品和服务的最快的途径。目前，在城市应以城市商业银行为重点。要使城市商业银行有动力去从事小额信贷业务。在鼓励现有金融机构的金融产品和服务下移时，一定要注意不能重复过去在我国和其他发展中国家犯过的错误，即鼓励金融机构向农户发放低息的补贴性的贷款。信用社发放的小额贷款可以被认为是一种补贴性的指定方向的贷款。农业银行发放的低息的小额贷款和在若干城市发放的对下岗职工的低息甚至无息的贷款与传统的贷款方式差别不大。
在农村近期应以邮政储蓄为重点。在完善机构建设和治理结构的基础上，邮政储蓄应大力推广小额贷款产品，发展抵押、担保和无抵押担保的信贷产品，从而把金融服务扩展到低收入人群和微型企业。应鼓励邮政储蓄进行金融创新。
（作者分别系澳大利亚维多利亚理工大学战略经济研究所高级研究员、中国人民银行博士）