长三角地区是我国开发区分布最密集、开发水平最高的地区之一。从最近国家对开发区清理整顿审查公告的数据来看，长三角地区的江苏、浙江、上海三地共有开发区293家，其中国家级开发区55家，省级开发区238家。三省市通过国家审核公告的开发区中，江苏省136家，核准面积8.44万公顷；浙江省116家，核准面积8.54万公顷；上海市41家，核准面积5082公顷。
长三角地区开发区抓住了国家沿海对外开放、浦东开发开放和国际资本转移三次历史性机遇，以环境吸纳集聚外资，以外资优化提升产业，以产业拓展完善功能，在体制、机制、技术创新等方面走在全国前列，整体发展水平处于全国领先地位。
但是，长三角地区开发区在快速发展的同时，也面临着新的挑战，一些发展难题亟需解决。
长三角地区开发区发展现状
一、开发区在经济发展中的作用显著增强
以江苏为例，按照老口径统计，2005年江苏省国家级和省级开发区实现地区生产总值5147亿元，工业增加值3925亿元，地方一般预算333亿元，占全省的比重分别为28.2%、37.9%和25.2%。全省开发区实现进出口总额1607亿美元，其中出口830亿美元，分别占全省总量的70%、67.5%。2004年和2005年全省开发区实际到账外资共计177.4亿美元，占全省总额的70%。上海的开发区集中了工业存量的65%，工业增量的90%以上。开发区在经济发展中的作用显著增强，地位集中凸现。
二、内涵增长和集约发展步伐可喜
为缓解资源环境的紧约束，长三角地区各类开发区注重提高引进项目的投资强度、产出效益、环保标准，努力降低资源消耗。上海市开发区平均单位土地产出水平从2003年的37亿元/平方公里提高到2005年的49亿元/平方公里。江苏省于2004年出台项目土地投入强度的刚性指标约束政策，提出了苏南、苏中、苏北建设用地分别达到每亩250万元、160万元、120万元的最低投资强度要求。南京经济技术开发区工业用地投资强度平均每亩达50万美元，最高的超过200万美元，2005年每平方公里产出103亿元，是国家级经济技术开发区平均值的2.8倍。2005年苏州高新技术开发区万元GDP能耗为0.3吨标准煤，用水量为9吨，COD和二氧化硫排放量也大大低于国家模范城市考核标准。
三、产业集聚程度较快提升
按照集约发展的要求，长三角地区许多开发区围绕重点产业加快推进产业集群。上海市开发区的主导产业集聚度从2003年的76%提高到2005年的84%；工业向开发区集中度从45%提高到54%。苏州市开发区的电子信息、精密机械、生物医药、精细化工、新材料等新兴产业产值占全市的60%。其中，电子信息产业产值3287亿元，占全国的10%，成为全国重要的电子信息产业基地。无锡市开发区的电子信息、机电一体化、新材料、生物医药和环保科技五大主导产业产值占全市工业产值的80%。
四、科技创新步伐不断加快
杭州高新技术开发区加快产业升级，高新技术企业产值占全区工业总产值的60%以上。苏州工业园区已建设国际科技园、创意产业园、生物纳米园、中新科技成等载体，设立了IC设计中心、软件评测中心、软件培训中心、IDC数据中心、知识产权保护中心五大公共平台。苏州高新技术开发区建设了苏州科技城、苏南工研院、苏高新创业园等一批规范化的创新载体，新增各类软化面积10余万平方米，累计软化企业1200多家。无锡市开发区建设了国家级创业中心、软件园、IC设计产业化基地、大学科技园、创新产业园、工业设计园、太湖科技中心等一批科技创新基地。
长三角地区开发区面临新的挑战
一、土地约束与开发建设的矛盾突出
国土资源部核准的开发区面积，长三角地区的大多数开发区已基本用尽，目前又无法及时补充所需的适量土地资源，相当一批进区项目受到不同程度的影响，开发区集约发展和结构调整的任务十分紧迫。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》进一步规范和严格了土地管理，依赖土地等要素驱动的增长方式难以为继。
二、部分开发区基础设施投融资难度加大
开发区一般是按照开发土地、举债经营、滚动发展的运行模式进行开发建设的。开发区基础设施建设资金主要依靠银行贷款，政府财政投入很少，又缺乏市场化融资方式和渠道，资金紧张状况短期难以解决。同时，作为开发区发展时形成的高负债也遇到考验。
三、开发区特殊优惠政策渐趋淡化
随着开发区域的迅速扩大，同时中国市场与世贸规则的逐渐接轨，开发区依靠特殊优惠政策的优势逐渐消退。各地开发区纷纷各自为政，竞相出台自己的土地政策，低价出让土地，减免税费，返还税收，营造小特区的环境，其负面作用是明显的。与此同时，许多发展中国家特别是我国周边地区的发展中国家加快改善基础设施条件，采取十分优惠的税收政策，国际资本分流速度加快，导致国际间、地区间引资竞争更趋激烈。
四、科学规划滞后产业布局不合理
长三角地区开发区虽然起步早，但规划布局并不合理，开发区的建设规划、用地规划调整滞后。许多开发区在建设初期，为了尽快启动建设产生经济效益，没有把握好规划定位与项目引进的关系，以致项目进区门槛低，类别分散零乱，没有形成产业特色和产业链，不利于产业集聚、企业集群、人才集中。
五、产业雷同，层次不高
开发区之间产业雷同现象较为严重。许多开发区引进的外资项目大都处于产业链的末端，核心技术和关键部件大量依靠进口，生产过程主要集中在劳动密集型的一般加工组装环节，缺乏自主知识产权的技术和品牌。高新技术产业本土化率低，不少企业自主创新动力不足，引进国外先进技术设备的溢出效应不强。风险投资机制尚未形成，导致支持科技创新创业的资本短缺。
六、体制管理出现“复归”现象
随着开发区实际管辖范围的扩大，开发区所承担的社会管理事务日益繁重,管理机构膨胀,管理人员增多，有的地方把开发区作为安置干部的机构。开发区“小政府、大社会”、“精简、高效”的体制优势趋向“复归”。开发区对项目立项、申报、审批等方面的行政能力弱化，原先享有的许多职权随着审批制度改革被逐渐收回，开发区在规划、登记等诸多方面都必须“层层通、关关过”，致使开发区“一站式服务”难以实现，行政效率降低。
长三角地区开发区的发展思考：需要增强五方面能力
长三角地区开发区的发展要按照科学发展观的要求，着力提高发展水平，不断增强五个方面的能力，实现又好又快的发展。
一、坚持集约发展，不断增强开发区的资源利用力
当前，土地紧张、资金紧缺、能源不足等问题，在一定程度上困扰和制约着长三角地区开发区的建设发展。这种状况短期内难以明显改观，从长远看，从严审批、从紧用地的政策将会长期执行。开发区的发展已经到了战略转型的关键时期，必须由外延扩张向内涵提升转型，由量的扩张向质的提高转型，努力提高土地集约利用水平，在集约利用资源上求发展。
一是强化资本投入，更强化资源有效利用。从目前和今后来说，资源的约束更强。开发区没有了资源依托，就没有资本的承载能力，再大的项目，再好的企业也无法落户。所以开发区今后的发展，不仅要突出引进资本，继续强化集聚吸纳各类同类生产要素，而且要突出资源的有效利用，把资源放到与资本同等重要的位置。
二是强调投入强度，更强调产出强度。根据产业和科技的发展，进一步改进开发区的评价体系，继续强调投入，提高单位面积的投入强度。同时，随着服务业的开放和高新技术产业的发展，资本投入强度已不是评价项目质量高低的主要指标，而智力、品牌、技术等无形资产是投入的重要指标，特别要更加突出发展效果的评价。
二、提高招商水平，不断增强开发区的产业集聚
提高招商引资水平是长三角地区开发区工作的重中之重，加快招商引资向招商选资转变。
一是突出主导产业招商。主导产业的竞争力是开发区核心竞争力的重要体现。围绕培育产业集群，突出主导产业的招商引资。明确产业定位，确定主导产业和核心产品，重点引进主导产业的龙头企业，围绕主导产品的上下游延伸，大力开展产业链招商，由产品优势扩展到产业竞争优势。
二是加强服务业招商。发展服务业是对制造业发展的有力支撑，有利于增强开发区的整体集聚力。当前，国际产业转移的重心已转向服务业，特别是服务外包产业，因此，服务业招商是今后开发区招商引资的重点。大力引进与工业企业相配套的生产性服务业，引进和培育金融、保险、会计、设计、咨询、会展、现代物流、中介机构等产业，把更多的人流、物流、资金流及信息流引进来，使二、三产业协调发展，互动并进。
三是加快科技招商。为支持科技创新实现产业升级，要重点引进技术密集、资金密集型高科技企业，特别是研发中心、设计中心等科技型企业，着力提高长三角地区开发区的科技水平和竞争实力。
四是注重招才引智。前一轮开放，主要在资本国际化上做了大量工作，但在人才国际化上花的精力不多。在新一轮开放中，要大力引进国际科技人才和管理人才，以人才国际化带动经济全球化。各区必须在这些方面有所突破，取得实质性效果。
三、加快科技创新，不断增强开发区的发展竞争力
开发区的定位应该是两个基地，既是生产制造基地，又是科技创新基地。没有科技创新，开发区是不可持续发展的。
一是大力支持科技创业。科技创业是科技创新的主力军，无锡高新技术开发区引进“海归”施正荣博士，成功创业“尚德”太阳能，在国内外引起强烈反响，掀起“尚德”效应。无锡市制定“530”工程，五年内引进30个“海归”，全力支持“海归”科技创业，这个示范效应值得效仿。为此要加快高新技术产业创业中心、留学生创业园等孵化器建设，加大科技风险基金的投入。充分发挥政府资金投入的引导效应，鼓励企业从事技术创新活动。积极鼓励社会力量发展信息咨询、成果转让、专利代理等科技中介机构，为科技创新创业提供配套服务。注重在引进中消化、吸收和创新，加快形成一批拥有自主知识产权的产业。
二是大力培养科技人才。科技人才是科技创新的灵魂，特别是高端人才，包括科技领军人才和科技企业家人才，必须高度重视、积极引进、加快培养。既要为高端人才营造良好的生活环境，更要为高端人才创造必要的发展环境。苏州工业园为高端人才继续学习、更新知识、交流信息服务，专门建立国际研究生园，国内外十多所大学争办研究生院，创造了优良的人才发展环境。
四、营造环境新优势，不断增强开发区的吸引力
开发区初创时期赋予特殊的扶持政策，促进了开发区的发展。但任何优惠政策都是有时效性的，弱化和趋同是必然的规律。特别是中国加入WTO、实行国民待遇的今天，仅靠政策的优势招商引资是不能长久的。所以，今后开发区的发展主要不是靠优惠政策吸引投资者，而主要靠环境吸引投资者，形成与国际接轨的投资环境。在继续加强投资硬环境的建设的同时，把开发区软环境建设放在更加突出的位置。
一是营造良好的产业配套环境。现在投资者十分重视产业配套环境，要把产业配套率作为开发区环境建设的重要指标。许多开发区已具有很好的产业基础。在强化区内企业配套的同时，要积极寻求与区外企业的配套。昆山出口加工区生产一台笔记本电脑，在70公里范围内953个零部件全部配套。许多整机企业都是因为昆山的IT产业基础好、配套能力强才进行投资的。
二是营造优质的服务环境。人性化服务是职责，高效率是品牌。要不断创造新的服务优势。进一步强化服务业的发展，建设标准统一、结构合理、功能完善、安全可靠的公共信息服务平台，加快“大通关”和现代物流服务体系建设，尽快形成服务集聚区和产业CBD，为进区企业提供集成服务。
三是营造完善的法制环境。认真贯彻执行《行政许可法》，规范行政行为，依法行政。按照营造高水平的人文生态环境。加快培训适应经济国际化发展的人才队伍，优化高端人才的市场环境和发展环境。采取积极有效措施，改善生态质量，加强环境保护，争取更多的开发区通过ISO1400国际环保标准认证，建设生态园区。
五、坚持制度创新，不断增强开发区的体制新动力
开发区的发展历程就是不断创新的历程。长三角地区的开发区要继续保持开拓创新的优良传统，根据国际经济形势的发展和国际产业转移的变化，根据自身发展的需要，大胆试、大胆闯，探索开发区建设的新路子。
一是体制创新。开发区是以吸引外资和发展高新技术产业为主的特殊经济区域，不是一般的行为区域，要始终坚持小政府、大社会的体制，坚决防止体制“复归”。同时，积极探索新的制度，是开发区不仅要始终走在开放的前列，而且要始终走在改革的前列。
二是功能创新。开发区功能创新是开发区持续发展的动力源泉。进一步创办好各类特色园区，形成整体优势和竞争合力，共享出口加工区、保税区的政策优势，共享产业优势和区位优势，放大出口加工区的政策效应，优势互补，相互促进，共同发展。
(作者系南京大学公程管理学院教授)