我国快速的工业化和城市化以及住房分配制度改革启动了长期压抑的住房需求，房地产市场展现了史无前例的繁荣。为了调整房地产市场与经济转轨、社会转型之间的相互关系，近年来国家房地产政策频繁出台。我们依据相关统计数据对政策绩效进行考察，以助深入理解我国房地产相关政策。
调控频频出手
随着住房制度改革和房地产业的成长，2001年以来国家的房地产政策密集出台。
2001～2006年间国务院和国务院办公厅出台有关房地产的政策文件共25条。其中，出台最多的年份是2004年（7件），其次为2006年（5件）；以“地”为标题的有17件，以“房”为标题的有7件，另有1件直接以“房地产”为标题。
2001～2006年国家发改委、建设部、国土资源部、财政部、税务总局、央行（含银监会、外汇局）等6部门针对房地产市场颁发的政策文件有171件，其中，2004、2006年发布的文件最多，分别达37、36件；按发布机构分，两主管部门国土资源部和建设部发布的文件数最多，分别为51件和42件，财政部和税务总局分别为25件和23件，发改委和央行等金融部门各发布15件。
对有关文件进行整理，可以看出我国房地产政策发生了五个方面的变化。
（一）调控对象由初期以土地调控为中心转向土地调控与房屋调控并重
2003年中期以前，我国政策调控的中心是调控建设用地，集中于对土地资源的控制和管理。
2003年中期以后，对房屋的调控明显加强。2003年8月颁发了唯一以“房地产”为标题的国务院政府公告，表明中央对房地产市场的调控对象由初期以土地为中心转向了包括住房在内的整个房地产市场。
由于部分城市房价上涨过快，2005年开始，房产市场成为与地产市场同等重要的调控对象。
（二）土地调控由早期主要调控工业用地转向主要调控商住用地
土地调控一直是国家对房地产调控的重心。土地调控方向从初期对国有土地增值的关注转向对开发区圈地和失地农民的关注，再转向对建设用地总量和对农地减少的控制。
（三）调控重心由重视房地产业发展转向对住房价格的关注和最近对住房结构的调控
我国房屋调控政策的变化也可以分为三个阶段。第一阶段的政策重心在支持房地产业的可持续健康发展。国家对房屋市场的政策可以追溯到1998年的国发23号文“深化住房制度改革，加快住房建设”，直到2003年改革住房基本分配制度和增加住房供给作为国家房屋政策的基本精神一直没有改变。2003年部分城市房价增长过快，房产投资快速增长，引起了有关部门的注意。首先是人民银行出于对房地产贷款安全的担心，发出［2003］121号文，要求对房地产信贷进行严格限制，但引起开发商反弹。在有关方面的推动下，2003年8月国务院出台了18号文，明确指出“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”，要求“完善供应政策、调整供应结构”，“改进住房制度、健全市场体系”，“发展住房信贷、强化管理服务”，“加强规划管理、调控土地供应”，“加强市场监管、整顿市场秩序”，保障房地产业的持续健康发展，把房地产作为一个产业来发展和支持的意图跃然纸上。与人民银行121号文对房产投资增长过快的担心相比，国发18号文对此并未过多强调，如何支持房地产业的健康发展仍然是国家政策关注的焦点。
第二阶段政策的重心在于稳定房价。2004年几个一线城市房价出现了大幅度上涨，引起了购房者的不满，导致了2005年3月份国务院办公厅以“稳定住房价格”为标题的8号电的发出，要求从土地和房屋供应结构、减少拆迁、引导消费、市场监测等多方面来稳定房价，控制房价过快涨幅，并以行政问责形式将稳定房价提高到政治的高度，被媒体称为老“国八条”。一个月以后国务院办公厅转发建设部等七部委关于做好稳定住房价格工作的意见（国办发［2005］26号），提出加大土地供应调控力度、调整住房转让环节营业税、加强信贷管理、明确享受优惠政策的普通住房标准等8项措施，被媒体称为“新国八条”。
第三个阶段重心在于调整住房供应结构。由于房价调控政策没有能够有效抑制房价过快上涨，2006年5月17日国务院常务会议提出促进房地产健康发展的六条措施，随后国务院办公厅转发建设部等九部委关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见（国办发［2006］37号文），提出了调整住房供应结构、加强税收、信贷、土地调控等十五条细则。与“新老国八条”不同的是，“国发37号文”强调了对住房结构的调控，明确了对不同住房供应结构的税收、信贷、土地供应等措施，明确了中小套型占新建住房比例，同时提出有步骤地解决低收入家庭的住房困难，加快城镇廉租房建设、规范发展经济适用房等政策。
（四）土地和房屋调控由“租”、“费”为主转向以“税”为主，由软约束转向硬约束
国土资源部和建设部分别为土地和房屋的两大直接主管部门，出台的相关政策文件较多属于必然。在其他部委中，2004年以前税务总局出台相关政策文件少于发改委和财政部，以后则多于后两者，表明国家房地产政策调控正在从软约束向硬约束转换。
（五）金融调控由宽松的鼓励性转向紧缩的限制性
2001～2002年金融政策的重点在于对房地产市场的支持，要求加大对住房特别是经济适用房投资的信贷支持，鼓励开展个人住房公积金贷款，降低个人住房公积金贷款利率等。2003年支持型的房地产金融政策出现转折，该年6月人民银行发出《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发121号文），要求对房地产投资贷款和个人住房信贷实行严格限制。2005～2006年房地产投资增速问题提上日程，人民银行、建设部分别对住房信贷和住房公积金信贷的条件进行调整，银监会加强了对房地产信贷的监管，外汇管理局和建设部也同时对外资进入房地产市场进行了政策规范。综合各部委政策文件数量和内容分析，可以看出2001～2006年国家房地产金融政策经历了一个由松到紧的调控过程。
市场不太“听话”
房地产政策绩效可以从近年来土地市场供给，房屋市场供给和房地产价格等三方面的变化进行考察。
（一）土地市场供给
据国家统计局数据，全国土地购置面积2002、2003年连续两年保持了两位数的增长率，2004年增速回落为8.2％；全国完成开发土地面积2002年增长了26.77%，2003年增长了3%，但2004年出现了转折，下降了5.3%，2005～2006年则有所回升。表明国家2003年开始的土地调控政策在2004年有效地控制了土地购置的过快增长，但也给了开发商土地供给从紧的预期，囤积土地而不是立即开发被认为是有利可图的，导致了2004年完成开发土地面积大幅度下降。
全国房地产土地购置与完成开发面积的变化地区差异明显。在完成土地开发方面，东部地区在2004、2005年连续两个年度负增长；中部地区2004年负增长，但2005年则有所回升；而西部地区则在2004～2005年连续两年出现了20%以上的高速增长。在土地购置方面，东部地区2003、2004年增长率大大地低于中西部地区，2005～2006年两年负增长，而西部地区则始终保持增长趋势。这表明2003年开始的土地调控政策在2004年产生了重要的影响（见表1）。
（二）房屋市场供给
2000、2001、2003年，全国房地产开发企业住宅开工面积保持了20%以上的增长率，2004年以后增速有所下降，其中2004年仅为9.34%，2005、2006年又有所回升（见表2）。
2000～2003年全国住宅竣工套数保持了较高的增长势头，2004年达到33.8%。但由于2004年新开工面积增长率的下降，2005年竣工住宅套数出现了负增长率。房屋开工竣工数量的变化与土地购置开发数量的变化息息相关。2004年土地购置增速下降和土地开发完成面积减少导致2004年新开工住房面积增速下滑和2005年住宅供给套数的负增长。因此可以说，2003年开始的土地调控政策成为2005年以后住房供给偏紧的诱因。
考察住房供给结构，2000～2001年新开工别墅、高档公寓面积占总住宅开工面积的比重在4.7%以上，2002、2004年分别达6.56%、6.21%，2005年有所下降，但仍达5.14%。从套数看，2002年以来，别墅、高档公寓所占比重一直保持在3.5%以上，2003～2005年一直保持增长趋势。考虑到别墅、高档公寓一般密度较低，同面积建设占地可能高于普通住宅，这就意味着2002～2005年新增住宅用地有相当比重被用于别墅、高档公寓开发。2000～2005年新开发经济适用房面积和比重均呈下降趋势，特别是2003年以后均低于9%，在一些城市基本上只面向拆迁户销售。以套数计算的经济适用房建设亦连年下降，其占总住房套数比重由2000年的28.21％下跌为2005年的7.8%。这可能意味着从紧的供给政策不仅影响了住房总量供给，还影响了住房供给结构（见表3）。
分地区考察，全国房地产开发主要分布在东部地区，但从2004年开始，房地产施工面积增长率和新开工面积增长率均低于全国水平，2005年以来竣工面积增长率低于全国水平，而且两者之间的差距呈拉大趋势。其中，北京市2004、2005年连续两年新开工面积呈负增长，从而导致了2006年施工面积出现负增长、竣工面积更是大幅度下降15.3%，2006年开工面积虽有所增长，但仍然大大低于全国水平，也低于东部地区。这可能意味着2007年北京市竣工房地产面积仍将保持较低的水平。上海市则自2005年开始，连续两年新开工面积下降（见表4），可以预期2007年上海市竣工面积将出现较大幅度的下降。联系土地购置和开发面积的变化，可以认为，2004年开始的东中西部地区土地购置和开发面积增量差异导致了房地产新开工和竣工面积增量的差异。这意味着调控政策在地区间影响的差异被传导到房屋建设层面，导致地区房屋开工竣工的差异，进而导致供给增长的差异。
（三）房地产价格
2000～2006年全国房地产价格指数变化如表5所示，通过比较，可以发现以下特征。
首先，就全国而言，2004年是全国房地产价格变化发生转折的一年。当年全国房屋销售价格和土地交易价格指数增长最快，前者为109.7，后者达110.1。之前均保持递增趋势，之后则保持递减趋势，特别是2006年土地价格指数出现了较大幅度的下降。这表明2003年开始的土地市场调控和2005年的房屋价格调控在总体上对房地产价格，特别是地价上升产生了抑制效果。基于国家房地产调控政策方向在2003年发生转变，应重点考察2003年以后房地产价格变化的趋势。2004年全国土地价格保持了高增长，2005年有所下降，但仍然达109.1，高于2003年。不过，调控政策效果经过两年的迟滞，终于使土地价格指数在2006年下降到101.4。房屋销售价格在经历了2004年的高增长以后，2005年增幅有所下降，2006年仍保持了105.4的水平，高于2004年以前各年份（见表5）。因此，应该认为房屋销售价格走势与土地调控政策密切相关。
平均房地价格比还难以得出东部地区地价推动了房价上涨的结论。城市用地还有工业、交通、商业、公共设施建设等用地，而各类用地价格差异较大，居住用地价格增长最快（比较上海和浙江的按用地结构分的土地交易价格指数可以证明（见表6）。考虑这一因素，可以推断在土地交易价格上升比较快的城市，住宅用地交易价格指数上升更快。因此可以判断，地价上涨对部分城市房价上涨起了推动的作用。北京、天津、青岛、南京、广州、深圳等城市2004年以后房地价格比都大于1，表明房价上涨快于地价上涨。
另外，房屋售租价格指数居高不下。房屋售租价格指数比（房屋销售价格指数/同期房屋租赁价格指数）大于1，说明房屋销售价格增长快于房屋租赁价格增长。2004年全国的售租价格指数比最高达到108，2000～2003年、2005～2006年间的售租价格指数比都在102～103之间。这说明，全国总体上房屋销售价格增长一直要快于租赁价格，购房需求大于租房需求。
分地区考察，2000～2003年间35个城市中房屋售租价格指数比小于1的有8个，其中包括北京和天津；2004年小于1的城市减少到4个，2005～2006年小于1的城市为5个，后两个时段中房屋售租价格指数比小于1的全部为中西部城市。
租金意味着对房屋的居住需求，而房价则不仅仅是居住需求的表现，还有投资（投机）需求的成分。售租价格指数比居高不下意味着市场房价增长有一部分是由投资（投机）需求拉动的。投资（投机）需求以对未来房屋价格上涨或未来租金上涨为预期，房屋投资（投机）需求比重过高，蕴含着泡沫风险。2004年开始全国房屋售租价格指数比增大，意味投资（投机）需求对房屋价格拉动的贡献增大。2006年全国的售租价格指数比有所下降，表明2005年开始的调控政策对投资（投机）需求的抑制。
问题出在哪里？
（一）总供给与总需求
正确判断供求总量是宏观调控的前提。如果市场基本面是总供给不足，那么调控的目标应该是如何增加总供给；如果是总需求过旺，那么调控的目标就应该是调节或引导总需求。若两者同时存在则应对调控目标进行分解。2004年以来我国无论是土地总供给还是房屋总供给，其增速都呈下降趋势。但同期快速的城市化仍在继续，新增城市居民对住房基本需求和原有城市居民对住房改善性需求都在持续旺盛。居民储蓄也在大幅提升，因中国经济连续增长形成对人民币升值的强劲预期，导致国际资本和国内资本一起构成了强劲的投资需求。我国工业化和城市化形成的房屋要求市场前景，成为内外资本垂涎的投资场所。房地产总需求强劲增长与总供给增速下滑形成的反差，必然的结果是价格上涨。
（二）房产投资需求与房价上涨
房地产市场是多样性的需求。在总供给一定的条件下，投资需求从两方面影响房产价格：其一，投资需求增加直接导致总需求增加，导致房价上涨。其二，投资需求增长对消费需求形成挤出效应，推动消费需求走向租房市场，从而推动房租上涨；而房租上涨又意味着投资房产有利可图，必促使投资需求进一步增加。在我国经济快速发展和快速城市化背景下，即使当期总供给与总需求基本平衡，但由于土地的有限性，经济转型中土地制度的不完善，国家从紧的土地供应政策等容易形成住房总供给增量减少的市场预期，推动房价上涨。
不同情况下的房价上涨会产生不同的后果。当投资需求导致房价上涨仅仅对消费需求形成挤出效应，而没有导致总供给相应增长时，如果存在房地产泡沫，也仅仅是价格泡沫。泡沫破裂房价下跌，投资需求的退出被消费性需求迅速填补，影响的仅仅是开发商的利润和投资购房者的回报。如果价格的上涨刺激了总供给的过度增加，那么房价下跌可能导致整个房地产市场的剧烈波动。
2005年以来的国家住房调控一直把稳定房价作为房产调控的中心目标。然而从房屋供给增长率的下降和房屋租赁价格仍然上升的市场表现可以判定，当前房地产价格的上涨仅仅形成对消费需求的挤出效应，而没有形成相应的总供给增加。
（三）房地产关联效应与需求结构
国发［2003年］18号文件把房地产业定位于国民经济的支柱产业。房地产关联效应，至少包括三个方面：其一，房地产业对前后关联产业的推动作用；其二，房地产业加大宏观经济波动，导致金融风险；其三，房地产业提供的住房和工商业设施有利于聚集效应的形成，促进第三产业的发展。不同的经济环境，房地产业产出效应不同。经济低谷时期，房地产业关联效应能最有效地发挥，通过启动房地产业迅速拉动国民经济复苏。经济繁荣时期，由于总资源供给的制约，房地产业过度发展形成的过度压力。本世纪初我国房地产业拉动了经济的快速增长，2003年以后则加剧了与其他产业对要素资源的竞争。房地产业对宏观经济具有波动效应。因为房地产需求中包含消费性需求和投资性需求。投资性需求和高涨的房地产价格相互推波助澜，加大宏观经济波动效应。
房地产的聚集效应对不同的产业和不同的居住人群具有不同的效应。在快速城市化过程中，房地产业发展促进人口聚集居住，形成服务业的规模需求，促进第三产业繁荣。高收入阶层对住房环境质量要求高，人均住房用地面积较大，而低收入阶层人均住房用地面积较小，同等用地规模可容纳更多的人口居住，聚集效应更强。在用地资源有限的条件下，不同的住房结构配置具有不同的聚集效应。城市居住用地更多地用于中小套型住房的建设将带来更高的聚集效应。至于投资性购买的住房，最终要转换为消费性需求，但如果投资性购房被空置，则是对城市聚集效应的损害。
综上，不同的发展阶段房地产应实行区别性调控政策。在经济低谷时期，可以对改善性住房需求和投资性住房需求给予适当的支持，进入经济繁荣期，应抑制投资性需求，特别是投机需求的膨胀，限制改善性需求过快增长。
（四）房地产调控手段
目前国家对房地产调控的两大手段，一是征收营业税控制房地产交易。二是清理土地增值税和征收个人所得税对房地产收益进行分割。营业税增加了房地产交易成本，土地增值税和个人所得税分割了房地产利润，表面上看，都抑制了房地产投机行为。但在不同的市场环境中，政策手段的有效性是不同的。在供过于求或供求平衡的市场环境中，利润分割和交易成本增加对于抑制投机性需求较为有效，但如果市场供不应求，则任何成本的增加或利润的减少都能被迅速的转移到最终消费者身上，助长房地产价格的进一步上涨，增加市场波动。基于短期内的房产交易成本控制也可能导致房地产供给波动，例如，2006年开征的新购房5年内二次交易营业税，可能导致近期二手房供给减少，还可能导致再后数年二手房供给过量增加。
（作者系中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员）