中国以往的农村改革走的是一条渐进改革道路，这种选择有利于减少改革的摩擦和阻力。但是，渐进改革也往往把一些难点放在改革序列的后面。第一阶段的农村改革是建立家庭承包经营制度，而产权改革被回避了。我们曾希望赋予土地承包权“长期化和市场化” 的性质，但事实上这样的性质在实践中没有形成。所以，我们认为承包制改革是“半截子”产权改革。第二阶段农村改革的核心是取消广义的农业税，也是渐进改革。农业税对国家财政已经不再有多大意义，取消它属于水到渠成。第三阶段的改革以“综合改革”为核心，也包括了农村医疗改革和农村社会保障体制改革。目前的改革仍然是渐进式改革，例如，新型合作医疗制度和最低生活保障制度在全国范围推开有重大意义，但仍然属于“扶危济困” 的性质。毫无疑问，这种渐进改革的思路是不可替代的；在中国不可能实行激进的改革方案。
但是，渐进改革的做法的确把难题留在后面了。
要不要实行更积极的城市化政策
中国农村大约有320万个自然村，60多万个行政村，常住人口大约是7.45亿，占中国总人口的57%。这是中国社会的大头。中国银监会官员披露的资料表明，到2020年，社会主义新农村建设需要新增资金15万亿～20万亿元人民币。而实际支农资金按照8％的增长率计算，只能提供10万亿元左右①。这些资金即使投下去，由此产生的固定资产的维护更新成本，国家和农民都支付不起。
仅仅靠农业生产的进步，并不能创造新农村建设的条件。农业生产越是进步，例如农业产业化水平的提高，农业对农民的排挤速度就越快。我们不能想象通过农业的进步使得农村人口占总人口的比例反而比现在更高。事实上，农业产业化的重要后果是让农民节约了总的生产时间，而不是提高农民的农业收入。在农业高度“产业化”的条件下，服务农业的“龙头企业”从事更专业化的流通和技术指导工作，农民在一定程度上退出了农产品的流通领域和生产资料的购买领域，甚至连地头上的工作时间也减少了。因为专业化的生产，某些短缺农产品常常会迅速增加供应，而农产品的需求收入弹性又很小，价格便可能下跌，如果农民的经营面积不变化，农民的农业收入也会下降。
如果要提高农民收入，一个办法是让农民耕作更多的土地，另一个办法则是让农民去兼做别的非农产业工作。其实，不论什么办法，都要求农民能够找到非农就业机会。如果找不到非农就业机会，谁愿意放弃土地，将自己的土地转给别人耕种呢？所以说，大力发展城市经济，给农民创造非农就业机会，农业产业化所带来的好处才会变为现实。
假设采取积极的城市化政策，种植业农户以每年2.5％的速度减少（目前的速度已经是1.6％左右），且每个农户有一个劳动力常年有务工兼业收入，并按5％的速度增长，而且享受国家补贴的数量为种植业收入的10%，同时考虑了现有农村人口规模和耕地规模，则中国农村经济会有如表1所反映的变化（以2005年价格水平估计）。
如果与台湾地区的发展历程相比，对中国大陆农村发展的这种积极的估计是有道理的。户均耕作面积超过1公顷，城市化率超过70%，农民收入构成的变化会十分显著；农民问题的性质将发生变化。中国东部地区因为城市化速度比较快，农民状况已经有了显著变化，未来一个时期的关键是加快中部地区的城市化进程，而西部边远地区要重视通过移民方式加快城市化的步伐。
加快城市化发展目标的关键，一是深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理制度。二是改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会（我们估算，如果能严格执行《劳动法》，下决心解决劳动者加班报酬问题、城市居民兼业问题和童工问题，全国就业岗位有可能增加4000万左右）。三是改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题。四是改革区域行政管理体制，祛除僵化的“设市标准”控制。
要不要再造财政支农的基础制度结构
财政支农的基础制度结构包括三个方面：一是财政支农系统中的资金的承接者，主要指农民、农民组织和农村基层政府；二是财政支农系统中的资金注入者，主要包括中央政府和省级政府；三是与财政支农系统有密切关系的其他组织，包括银行系统和保险系统。提高财政支农的效益大抵与这三个方面的组织结构有关。这三个方面每一方面出了问题都会降低资金投入的效益。
过去我们在谈到支农效益时往往有一个偏差，就是强调支农系统本身的运作缺陷，强调资金的转移过程中的“漏出”问题。实际上，资金的承接者出了问题，也影响资金的利用效益；相关辅助系统的组织不健全，财政支农就如同单腿跳跃，其效益的发挥必然降低。所以，提高财政支农的效益应该是一个系统性的工作。
农民、农民专业经济合作组织、村民委员会（或代表集体经济的管理机构）以及乡镇政府是财政支农系统中的资金接受者，也应该是农村建设的主体。这方面的问题如果能解决好，不仅可以提高财政资金的利用效益，还可以使这些农民家庭和组织也成为积极的农村建设的投入者。
提高财政资金利用效益的一个好的思路是大力推动乡村民间组织的发展，开拓农村公共事务方面志愿者活动的空间，广泛实行委托服务制。例如，县计划生育委员会直接委托乡镇政府或民间机构（例如某医院）办理计划生育事务，同时将经费划拨给承办机构②。现在的所谓“七站八所”的上级单位大多可以用这个办法实现自己的工作目标，而不必设立专门的机构。如果县级机构没有经费给农民服务，宁可撤销也不能在乡镇设立一个机构用收费的办法来养活自己。
提高支农资金的运作效益还需要更深入的改革举措。关键的几项内容是：提高民主决策程度，逐步加强各级人民代表大会对本级财政预算的控制权；提高立项的透明度，以减少资金使用的交易成本；建立严格的资金申请、拨付和监督程序，在制度上防止资金的流失。
中央和省（市）的资金到了县级政府以后，已经非常细碎。现在已经开展的县级支农资金整合使用的试点取得了一些效果。江西省赣州市的办法是对各类涉农支农资金和项目统筹安排、集约投放。例如，在政策允许的范围内把老建扶贫、以工代赈以及农业、水利、交通、能源等专项资金相对集中捆绑使用。与此同时，各级财政设立了新农村建设专项资金，建立了财政投一点、涉农资金捆绑使用倾斜一点、包扶单位助一点、受益群众出一点、社会各界捐一点、政策优惠减一点的筹资机制。政府的资金起到了“四两拨千斤” 的作用，有效激活了社会各方面资金投入。
仅仅关注资金的注入者和承接者还不够，还需要考虑财政支农的辅助系统。仅仅靠财政支农是“单腿跳”，政府将不堪承受。要加强农村金融体系建设和保险系统建设，形成三足鼎立的农业支持系统。
要不要加快户籍制度改革的步伐
我们国家户籍制度从城乡分割的层面上看，可以说一无是处，有的历史上的“好处”，也是虚假的，现在对它进行改革是完全必要的。但户籍制度应该有一个渐进改革的方案，激进的改革可能又是一纸空文，不能得到实际落实。我们也不赞成城市不设立任何门槛，只是门槛要有某种公正性，特别不能以先天的家庭出身做门槛。此外，门槛也不是绝对的，在一定过渡期里门槛可以高一点，过渡期结束后就可以低一些；还有的门槛在过渡期结束后可以完全取消。
可以考虑的改革的基本技术性思路是通过控制住房来控制城市人口。一个城市政府连住房也控制不了，又怎么能控制人口？用这个办法的前提，就是要对住房情况掌握清楚；户籍登记机关要有一个社区住房清单。现代社会，即使不做户籍制度改革，一个社区政府也本来应该掌握住房情况。在计算机技术普及的情况下，做这项工作也不难。
我们依据一些资料估算，若通过住房控制实现对城市人口的控制，现有进城农民工的20％可以立即成为城市的户籍居民，他们有能力在城市租用或买到“标准住房”。经过一定发展阶段以后，农民工中除郊区兼业农民外都可以居住在城市的标准社区，并成为城市的户籍居民。那时，“农民工”问题将不再存在。
通过控制住房来控制城市人口，也会遇到一些城市管理的新问题，但这些技术性的问题有的不难解决，有的需要通过发展来逐步化解，对此，这里不再详细讨论。
要不要深化土地制度改革
当前中国土地制度方面的几个基本事实是：第一，尽管实行了所谓世界上最严格的土地管理制度，但土地浪费仍然很严重，土地违法案件层出不穷。第二，因为土地征用而引起的农村“群体性事件”在数量上居各类“群体性事件”之首。失地农民越来越多，尽管不少地方对失地农民提供了社会保障，但农民还是不满意。农民有一种强烈的意识，国家拿了他的地，就应永久保养他们家人。第三，尽管法律允许农民之间转移土地承包权，但此类交易量不大；已经发生的交易常常不稳定。这种情况不利于推行农业规模经营。
人们对当前土地制度的缺陷已经有广泛共识，但对改革的方向却有明显分歧。除有人希望用农民专业合作社替代传统集体经济的办法解决问题之外，还有更多的人希望通过《物权法》的颁布，实现承包权的“物权化”。但从目前《物权法》初稿内容看，这种希望难免落空。
长期以来，学术界对土地制度改革有许多不同意见。一种有代表性的意见主张区别“古典私有制”和“现代私有制”，重新认识所有权的意义。这种意见认为，现代国家掌握了控制国民经济的丰富手段，土地所有制早已不能用自己的土地产权操纵国家命运；现代国家通常对土地私有产权给予很多制约，土地功能的公共性受国家权力的支配程度日益增强。
如果要用“承包权”的“物权化”实现土地产权改革，必须有配套措施。不妨宣布土地承包权一百年不变，用以表明国家强化土地承包权的政治态度。同时，土地征用制度和交易制度都应做出重大调整，调整的原则是国家征用土地的价格必须反映土地资源的稀缺性，市场交易必须有一定的竞争性。此外，这种改革还有一些技术性措施必须采用，但这里不再一一讨论。
如何认识国家“环境安全”和“粮食安全”的关系
多年来，“粮食安全”在政策研究领域并不是一个清晰的概念。“安全”是出于对未来战争的考虑，还是对农民大规模失业的担忧？抑或是对两方面的同时考虑？过度开发荒地，发展灌溉农业会产生“农业开发性的环境安全”问题，事实上这方面的问题已经相当严重，如何认识“环境安全”和“粮食安全”的关系已经相当重要。现代战争通常不会延长很久，粮食的正常储备可以满足战争的需要。长时间粮食禁运在现代国际关系中已经不是削弱敌国的有效手段。对粮食生产规模影响的因素应该是“就业安全”和“环境安全”这两个方面，在一定条件下，二者之间有负相关性；“就业安全”要求保持一定的农作物播种面积，而“环境安全”要求尽可能减少农作物播种面积。但这两个方面不是孤立因素。如果采取积极的城市化政策，就业压力会减小，“农业开发性的环境安全”的压力也会减小。
诚然，城市规模扩大也有环境问题，但这种环境问题相对过度农业开发不容易造成不可逆的环境损害。权衡各方面利弊，采用积极的城市化政策可能是我们解决“安全”问题的“他山之石”。
（作者系中国社科院农村发展研究所研究员）