以地方计划为主的计划体制的利与弊

◎  房维中

我国现行的计划体制，按大的来说，是两级体制:全国性的发展战略、生产力布局、产业政策、技术政策、分配政策、经济的总量平衡和结构调整，由中央计划确定；在全国计划的指导下，各地区的经济活动，由省、自治区、直辖市进行全面规划和组织管理。

全国性的计划，由国家发改委制定，由国务院提出,经全国人民代表大会讨论通过。各省、区、市的计划，由省、区、市发改委制定，由省、区、市政府提出，经省、区、市人民代表大会通过。都有法律作为依据。

但是，中央制定的方针政策可以下达到地方，当然许多还要经过地方转发，而中央制定的经济总量计划和结构调整计划并不下达也无法下达。各省区市制定的经济总量计划和结构调整计划不需报中央核准，地方执行的是本地区制定的经济总量计划和结构调整计划。

经济总量计划和结构调整计划是整个国民经济计划的最重要指标和整个国民经济活动的总量体现。它决定能源消费总量、固定资产投资总量、贷款总量和进出口总量的多少，决定一、二、三产业在GDP总值中的构成，决定投资消费关系是否协调。由于中央的计划并不下达，地方执行的是地方

自己制定的计划，这就决定了现行的两级计划，是以地方计划为主的,中央的总量计划只具有象征性的意义。而中央的宏观调控，并不以中央计划中的经济总量为坐标，从而更使中央的预期目标让位于地方。

下面是这几年中央与地方经济总量计划的差异：

2006年3月，全国人民代表大会通过的“十一五”规划纲要，规定全国GDP的预期目标为7.5%。而各省区市人民代表大会通过的当地的“十一五”规划纲要，GDP的预期目标多在10%以上。在2007年或2008年政府换届中，有的地区又调高了“十一五”的规划目标。

2006、2007年的年度计划指标，全国人民代表大会通过的计划，GDP的增长预期目标都是8%左右，而各省区市人民代表大会通过的计划，GDP的增长目标大多在10%以上。执行的结果，地区的GDP增长计划都实现了，全国统计，2006年为11.1%，2007年为11.4%，而全国的GDP增长预期落空了。

2008年，由于地方政府换届时间提前，省区市人民代表大会在2月以前都通过了本地区的2008年计划，GDP增长预期除了北京、广东为9%以外，都在10%以上。而3月份全国人民代表大会通过的2008年计划，GDP增长预期仍然定在8%左右。相信这8%仍然起不到指导作用，没有一个省区市会按照8%指导其经济活动。一些国内外经济研究机构对2008年的预测，也没有一个理会全国8%的预期。

全国8%的增长预期目标，是不是随意制定的，毫无根据、毫无道理？显然并非如此。

温家宝总理在最近召开的全国人民代表大会所作的政府工作报告中说，“今年国民经济和社会发展的预期目标是：在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，国内生产总值增长8%左右；居民消费价格总水平涨幅控制在4.8%左右；城镇新增就业1000万人，城镇登记失业率控制在4.5%左右；国际收支状况有所改善。”可见，8%的提出，是综合考虑了优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境这四个因素。这四个因素绝不是虚词，而是有实实在在的内容的。这两年一、二、三产业发展不协调，工业特别是重工业比重偏大，服务业比重偏低，第三产业在GDP总量中的比重都比上年有所下降，谈不上有什么优化。经济增长的资源环境代价过大，单位GDP能源消耗，2006年降低1.33%，2007年即使降低3.27%,两年合计降低4.6%,基本上是第二年补上了第一年的欠账，而把第二年的任务加重给后三年，全国能源消费总量已接近国家规划确定的2010年的控制目标。不从根本上减慢增长速度，要使结构优化、完成五年计划规定的节能减排指标是不可能的。当前国际经济环境变化不确定因素和潜在风险增加，对此我们必须有充分准备。中央政府是负责任的政府,今年提出增长8%左右是经过反复权衡的。如果今年经济增长仍然在10%以上，而结构矛盾依然突出，能源消费总量继续大幅度增长，绝非国家之福。

既然8%的增长预期是科学的，是经过了综合平衡的，有利于经济的可持续发展，为什么得不到贯彻？为什么固定资产投资增长过快、货币信贷投放过多、外贸顺差过大喊了几年依然故我？为什么国家中长期规划制定的能源消费总量控制目标一再修改而又节节退败？为什么环境保护和耕地保护工作如此强调而又陷于如此之艰难？这不能不从体制上找原因，并在体制上寻求解决办法。

以地方计划为主的计划体制，已经实行了多年。过去叫“条块结合，块块为主”。改革开放以来，中央强调简政放权，把大部分中央权力放给了地方，把绝大部分的企业下放给地方管理。中国经济名为高度集中的体制，实际上是过度分散的体制。不仅省区市可以独立地制定计划，地级市和县市同样可以独立地制定计划。每个省区市都追求自成体系，各自为战。1978年以前提出建成六个大区不同水平、各具特点的工业体系，现在是多数省区都提出建成工业省和工业强省。

有什么样的体制就会产生什么样的机制。强化地方的权力，以地方计划为主，它的最大好处是可以充分地调动地方的积极性和主动性。一个地方不满足于同自己的过去比，而是以极大的激情同其他省市比。相互攀比，跨越式发展，赶超列在自己前面的省市，成为共同性的口号和时代的最强音。东部率先，西部大开发，东北振兴，中部崛起，更激发了地方的热情，加大了地方的责任。谁也不甘落后，都面临一种“如逆水行舟，不进则退”的巨大压力。现在不仅是企业与企业之间的竞争，更是地方政府与地方政府之间的竞争。这种体制和机制，形成一种最强大的动力，使中国经济在最近五年增长速度连续在10%以上。在短短的五年中，中国的钢材产量从不到2亿吨增加到5.7亿吨，发电量从1.65万亿千瓦小时增加到3.28万亿千瓦小时，煤炭产量从14.6亿吨增加到25.4亿吨。中国经济已经成为全世界的第四大经济体。

但是，必须看到，这种体制也带来很大的弊端。

第一，由于地区分割，自成体系，统一市场难以形成，全国不是一盘棋，不知道是多少盘棋，水多加面，面多加水，造成大量的重复生产和重复建设，造成资源的极大浪费。

第二，能源与环境急剧成为经济可持续发展的最大制约因素。中国的GDP只占全世界的5%，而能源消费总量已占全世界的15%。二氧化硫和化学需氧量的排放总量成为全世界第一，远远超出我国环境的承载能力。

第三，建立社会主义市场经济体制，要求打破政企不分、条块分割。扩大地方政府的权力，强化块块的作用，与建立市场经济体制背道而驰。

利与弊相比较，在经济总量比较小的时候，是利大于弊。在经济总量已经达到今天的地步，经济增长与资源环境的矛盾已如此之尖锐，传统的计划体制已经是弊大于利。

党的十七大提出完善社会主义市场经济体制，推进各方面体制改革创新，加快重要领域和关键环节改革步伐；提出加快行政管理体制改革，建设服务型政府；提出加快推进政企分开，减少政府对微观经济运行的干预。同时，提出加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。这都有非常现实的意义。

在这些改革中，进一步改革国务院的行政管理体制，转变中央政府的职能是重要的，这次全国人民代表大会已经批准了国务院机构改革方案。相对来说，地方政府行政管理体制的改革滞后于中央政府，加快地方行政管理体制的改革，转变地方政府的职能，更为迫切。只有中央和地方政府的改革共同进行，才能有利于社会主义市场经济体制的完善，才能使国家的宏观调控真正在全国的经济活动中发挥作用，真正使市场对资源配置起基础性作用，从而使国民经济实现全面协调和可持续地发展。

发挥地方的主动性和积极性仍然是划分中央和地方的国家机构职权的重要原则，但这都必须服从社会主义市场经济体制的要求。块块分割，严重损害中央宏观调控作用的发挥。不从体制和机制上解决问题，不在转变地方政府的职能上下功夫，国家再怎么提倡宏观调控，宏观调控部门再做出多大的努力，中央的计划依然起不到应有的指导作用，宏观调控的作用依然有限。

以地方计划为主、块块分割所产生的弊端，这是体制造成的，不能责怪地方政府。在我国，社会主义市场经济体制已经初步建立，但影响经济发展的体制机制障碍仍然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题。在体制改革这个问题上，需要我们继续解放思想。

（作者系中国宏观经济学会会长）